Игры и манипуляции в конституционном процессе продолжаются. Очередной шаг власти - обращение в Конституционный суд Украины с просьбой растолковать положение статьи 155 Конституции о "следующей очередной сессии Верховной Рады Украины", - направленный на отсрочку процедуры внесения изменений в Конституцию, вызвал отвращение и недоверие в обществе.
Неумение брать на себя ответственность за свои ошибки, желание переложить ее на других, даже ценой унижения Конституции - характерная особенность нынешней власти.
Вместе с тем это новый вызов и конституционному правосудию. Сегодня не единственный. Ведь накануне президент на своей пресс-конференции заявил, что парламент должен принять изменения в Конституцию, в частности и по правосудию, еще до окончания текущей сессии. Несмотря на то, что КСУ лишь за два дня до этого в форме устного слушания начал рассматривать дело по обращению парламента о предоставлении заключения соответствию законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия) (реестр. №3524) требованиям статей 157 и 158 Основного Закона.
КСУ в который раз проявил внимание и, не замедлив, предоставил свое заключение. В конституционных предложениях президента ни одного нарушения Конституции не увидел.
Однако в любом случае есть потребность посмотреть на этот законопроект с точки зрения не только соответствия его конституционным предписаниям, но и правовых и общественно-политических последствий принятия предложенных изменений в Конституцию.
Общество долино понимать куда и как движется наша страна. И движется ли вообще?
Мне уже неоднократно приходилось писать на страницах ZN.UA о судебной реформе в Украине. В частности, в апреле 2015 г. я писала о том, что она проводится наизнанку. Ошибочность алгоритма судебной реформы заключается в том, что Украина начала ее не со сбалансированных изменений в Конституцию Украины,а с принятия законов, выгодных, с точки зрения политической конъюнктуры, власти: "О восстановлении доверия к судебной власти в Украине" (№1188-VII от 08.04.2014), "Об очищении власти" (№1682-VII от 16.09.2014), "Об обеспечении права на справедливый суд" (№192-VIII от 12.02.2015). Выбор именно такого пути обновления правовой системы привел к тому, что два года, прошедшие после Майдана, были потрачены лишь на разговоры о судебной реформе. В результате она все еще остается для власти "приоритетом на будущее".
Это при том, что в распоряжении нынешних инициаторов конституционных изменений есть ряд европейских документов, в том числе около 25 заключений Венецианской комиссии, которые она предоставила во время неоднократных попыток реформировать судебную власть в Украине. Последнее из этих заключений, данное комиссией на законопроект о внесении изменений в Конституцию в октябре 2015 г. (буквально за месяц до регистрации президентского конституционного проекта по правосудию - реестр. №3524 от 25.11.2015), состоит фактически из ссылок на многочисленные ее предыдущие заключения.
Таким образом, нынешним конституционным реформаторам для написания текста изменений в Основной Закон по правовой системе не нужно было прилагать больших интеллектуальных усилий. И этот текст действительно не новый, поскольку в нем в значительной степени использованы прежние наработки. Поэтому неудивительно, что общее содержание изменений в Конституцию в части реформирования правосудия Венецианская комиссия оценила в основном как важный шаг на пути к созданию действительно независимой судебной системы в Украине.
Другое дело, что этот шаг неоправданно запоздалый. И, очевидно, для отвлечения внимания от этого обстоятельства дискуссию вокруг реформы судебной системы власть в последнее время умышленно сводит к популистскому уровню - "тотальное увольнение всех судей или их переаттестация". Причем этим подходом пользуются почти все провластные политические силы. И даже президент позволяет себе высказываться в том же русле. Помните тезис из его пресс-конференции о том, как он жалеет, что Венецианская комиссия не дала разрешения на увольнение всех судей? И это несмотря на то, что уже почти два года продолжаются люстрационные и аттестационные мероприятия в отношении служителей Фемиды. В то время как самой судебной системе даже шанса для самоочищение не дали, поскольку власть больше года медлила с формированием нового состава Высшего совета юстиции, блокируя эффективное функционирование системы квалификационного оценивания работы судей и судейского самоуправления. В сложившихся условиях это - преступление. Как и то, что формирование ВСЮ, которое, наконец, состоялось, проходило с нарушением порядка и элементарной профессиональной этики.
Черный пиар от представителей власти создает атмосферу полного пренебрежения к суду. В такой атмосфере вряд ли найдется много желающих в будущем идти туда работать и принимать беспристрастные решения, понимая при этом, что вину человека часто определяют нардепы или члены правительства, должного финансирования системы нет, выполнение судебных решений обеспечивается лишь на 20 процентов…
Я уверена, что и президент, и парламент в этом чрезвычайно глубоком и сложном вопросе должны отказаться от разрушительного популизма и взяться за реальную последовательную работу, четко ориентируясь на фиксированные сроки и европейские цели этой реформы, которые, по моему мнению, таковы.
1. Обеспечение независимости и профессиональности при осуществлении правосудия, конституционно-правовых гарантий процессуальной независимости судей; обеспечение невозможности субъективного влияния и установление юридической ответственности за влияние на судью; оптимизация эффективной системы судейского самоуправления.
2. Приведение системы правосудия к стандартам справедливого, публичного рассмотрения дел беспристрастным независимым судом в течение разумного срока, установленного законом.
3. Организация оптимальной системы, основ и принципов судоустройства, создающей для граждан условия реального доступа к правосудию.
4. Доступ к профессии судьи и судейским должностям, специальное образование. Обеспечение участия народа в отдельных, определенных законом, случаях в правосудии.
5. Использование дополнительных судебных юрисдикций и медиаторских процедур для расширения возможностей реализации права граждан на судебную защиту.
6. Создание эффективной системы исполнения судебных решений.
Считаю, что для достижения указанных целей нужны определенные условия.
Во-первых, постепенное формирование атмосферы доверия со стороны общества к судебной системе, создание основ проникновения настоящего европейского содержания принципа верховенства права во все правоотношения, которые опосредуют функционирование судебной власти при разрешении споров о защите затронутых прав и интересов. Это должно происходить как внутри самой судебной власти, начиная с системы судоустройства и заканчивая созданием надлежащей системы судейского самоуправления, так и в правоотношении суда с реформированными прокуратурой, органами досудебного следствия и защитой, в том числе и адвокатурой, без которых не будет в Украине реально независимого и эффективного правосудия.
Во-вторых, власть должна понимать, что временной ресурс ограничен. Поскольку, с одной стороны, нереформированная судебная система действительно не может эффективно работать. А с другой - судейский корпус сопротивляется, у судей возникают абсолютное непринятие и отторжение политики общего "вытирания ног" о судебную систему.
В-третьих, это должно быть время справедливых, компетентных, максимально отдаленных от политических интересов решений. И общество, и власть (парламент и президент прежде всего), и сама судебная система должны испытывать острую потребность в реформировании. И это не вопрос психосоматики. Этот вопрос, как ни парадоксально, сугубо политико-правовой. Ведь в своем последнем заключении (CDL-AD(2015)026) Венецианская комиссия в очередной раз отметила, что эффективная реформа судебной власти в Украине зависит не только от принятия соответствующих конституционных положений, но и от политической воли и готовности создать действительно независимую судебную систему.
Убеждена, что вместе с изменениями в Конституцию должно состояться представление законопроектов, развивающих конституционные изменения. Ведь для чего было в течение года "толочь воду в ступе"? Для окончательной доработки имеющихся предложений хватило бы двух-трех месяцев. Почти год потерянного времени свидетельствует о неспособности к прагматичной консенсусной прогнозной работе. Впрочем, как ни досадно, но в ближайшей перспективе - на протяжении двух-четырех лет - даже предложенные президентом прогрессивные изменения не обеспечат преобразований в судебной власти.
Возьмем, к примеру, предусмотренное предложенными изменениями в Конституцию создание Высшего совета правосудия (ВСП). Этому органу, который будет отвечать за формирование высококачественного и добропорядочного судейского корпуса, должны быть переданы нынешние полномочия парламента по избранию судей бессрочно. В общем порядке полномочия по увольнению и переведению судей (судейской карьеры) также передаются ВСП. За президентом в процессе назначения судей, согласно изменениям, остается лишь так называемая церемониальная роль. Это соответствует европейским стандартам и создает механизм сбалансирования отношений между законодательной, исполнительной, судебной ветвями власти и президентом. Однако, согласно изменениям в раздел XV Переходных положений действующей Конституции, избрание и назначение самих членов Высшего совета правосудия должно состояться не позднее апреля 2019 г. А чтобы никто даже и не подумал поднимать этот вопрос раньше, четко отмечено - функции этого совета осуществляет нынешний ВСЮ, полномочия членов которого не могут также продолжаться дольше этого же срока. Правда, за исключением членов ВСП от съезда судей, которые должны быть избраны не позднее чем через три месяца после вступления в силу закона о ВСП. Таким образом, орган, который должен отвечать за профессиональность, независимость и незаангажированность судейского корпуса; который должен быть сформирован на европейских началах, инклюзивным способом и лишен политических влияний, - появится в Украине только весной 2019 г.
Кроме того, в течение двух лет после принятия конституционных изменений президент оставляет за собой право переведения судьи из одного суда в другой.
До внедрения нового административно-территориального устройства Украины, согласно изменениям в Конституцию Украины по децентрализации, но не позднее, чем конец 2017 г., суды будут создаваться, реорганизовываться и ликвидироваться указами президента, а не законом. Причем в изменениях в статью 106 Конституции предлагается изъять "контрассигнацию" таких президентских указов, то есть скрепление их подписями премьер-министра и, скажем, министра юстиции. Президент будет издавать такие указы даже не по представлению ВСЮ, а только по факту консультаций с ним. То есть исключительно по своему президентскому усмотрению!
Другими изменениями в Переходные положения предусматривается, что судьи КСУ (который также должен подвергнуться европейскому по смыслу институциональному реформированию), назначенные до вступления в силу конституционных изменений, продолжают осуществлять свои полномочия до прекращения полномочий или увольнения.
Генеральный прокурор продолжает осуществлять свои полномочия в установленном порядке, но не дольше срока, на который он был назначен. При этом из положений пункта 25 статьи 85 Конституции изымается институт выражения ему недоверия парламентом, что приводит к отставке с должности. Кстати, еще в октябре 2014 г. Венецианская комиссия, давая Заключение на представленный президентом 2 июля 2014 г. законопроект изменений в Конституцию (CDL-AD(2014)037), в очередной раз напомнила, что генеральный прокурор должен назначаться на один срок, который должен продолжаться значительно дольше, чем пять лет, или до выхода на пенсию. В Европе, например, распространена практика семилетнего срока полномочий генпрокуроров. Вместо этого в статье 131-1 предлагается установить срок полномочий шесть лет. При этом одно и то же лицо не может занимать должность прокурора два срока подряд. Ну прямо как президент Украины! Интересная реакция на претензии парламента к действующему генпрокурору, а заодно - на замечания Венецианской комиссии.
Можно ли в таких условиях верить в искренность заявлений инициаторов конституционных изменений об их преданности европейским принципам обеспечения соответствия и профессиональности судебной власти, избавления от субъективных влияний в процессе правосудия и т.п.?
Вряд ли искренне и обоснование в законопроекте изменения названия "Верховный Суд Украины" на просто "Верховный Суд". Объясняется это стремлением избавиться от последствий механической адаптации названия "Верховный Суд Украинской Советской Социалистической Республики", осуществленной путем замены ее на "Верховный Суд Украины". Однако такой аргумент выглядит, мягко говоря, неубедительным, принимая во внимание сохранение последствий механической адаптации при переименовании "Верховной Рады УССР" в "Верховную Раду Украины" или "Конституции УССР" - в "Конституцию Украины". Возможно, дело в том, что изменение названия ВСУ будет предусматривать его реорганизацию? А значит, в этом просматривается старая и проверенная на практике уловка - подвесить на крючок учреждение путем изменения его названия…
Инициаторы конституционных изменений, наверное, забыли о международных рекомендациях по определению на конституционном уровне не только статуса, но и полномочий ВСУ.
Кроме того, анализ положений законопроекта по судоустройству свидетельствует также о том, что в отношении ключевого звена функционирования судебной власти - системы судоустройства как основы доступа граждан к правосудию - единый концептуальный конституционный подход не сформирован. А это значит, что основная борьба - быть системе правосудия трех- или четырехзвеньевой - еще впереди. Несмотря на то, что о необходимости уточнить положение статьи 125 Конституции о судоустройстве говорилось в рекомендациях Венецианской комиссии еще в мае 2013 г.
Ну а если к этому добавить абсолютно в общих чертах сформированные положения части десятой статьи 131 Конституции, предусматривающие, что "согласно закону в системе правосудия создаются органы и учреждения для обеспечения отбора судей, прокуроров, их профессиональной подготовки, оценивания, рассмотрения дел об их дисциплинарной ответственности, финансового и организационного обеспечения судов", то окажется, что изменения в Конституцию в ключевых вопросах серьезно страдают такой болезнью, как "правовая неопределенность". Политический крючок и здесь должен сработать.
Несмотря на все заявления о достигнутых в процессе реформы компромиссах, объяснить такой подход можно только попыткой власти сохранить за собой возможность влиять на правосудие.
Очень положительным шагом является появление в законопроекте отдельной новой статьи, которой предусмотрено, что для защиты профессиональных интересов судей и решения вопросов внутренней деятельности судов в соответствии с законом действует судейское самоуправление. Вместе с тем бросается в глаза очевидное включение их (профинтересов судей) в понимание "обеспечения независимости судей" как одного из полномочий ВСП, предусмотренных пунктом 7 части первой статьи 131. Нетрудно представить, что на практике такое сходство смыслов полностью нивелирует судейское самоуправление. Это ведь уже было. Тем более что в отличие от действующей Конституции проект изменений содержит открытый перечень полномочий ВСП - от формирования судейского корпуса... вплоть до предложений о финансировании судов. При принятии закона о ВСП, при определенных политических раскладах, вполне возможно сделать из него настоящего монстра в судебной власти.
В то время как Конституция содержит четкие исчерпывающие требования к лицам, которые номинируются на должности в законодательной и исполнительной власти, избираются на должности президента, часть третья новой редакции статьи 127 законопроекта в общем порядке устанавливает, что законом могут быть предусмотрены дополнительные общие требования для назначения на должность судьи. То есть обновленной Конституцией закладывается турбулентность, постоянная зависимость судей от воли законодателя. Кроме того, при таком подходе нивелируются позитивы, такие как увеличение требований к возрасту, профессиональному опыту кандидатов на судейские должности, отмена испытательного срока для судьи, что вполне укладывается в европейские рекомендации.
Рекомендованная европейскими коллегами отмена "нарушения присяги" как одного из оснований для увольнения судьи, думаю, уже также вызывает разочарование. Ведь вместо "нарушения присяги" вводится такое же, а может и еще более, субъективное оценочное понятие "грубое или систематическое пренебрежение обязанностями". А это, благодаря использованной в законопроекте №3524 технике изложения пункта 3 новой редакции статьи 126 Конституции, выводит это основание для увольнения за пределы дисциплинарных производств и соответствующих определенных законом процедур.
К сожалению, такой подход - не случайность, а целенаправленная политика. Напомню: сначала был Закон "О восстановлении доверия к судебной власти в Украине", последствием которого стало увольнение как руководителей судов, так и всех членов дисциплинарных органов в судебной власти без определения порядка исполнения их полномочий, что на долгие месяцы заблокировало ожидаемое самоочищение судов. Потом - Закон "Об очищении власти", который предусматривает увольнение судей из-за несоответствия занимаемой должности, в том числе по основаниям, за которые первый закон требует увольнения за нарушение присяги. После этого - Закон "Об обеспечении права на справедливый суд", который требует аттестации всех судей, что также может иметь последствием увольнение судьи (и чем больше, тем лучше, иначе никто не поверит, что закон и судебная реформа работают). Теперь изменениями в Конституцию предусматривается новая аттестация и проверка судей на соответствие занимаемой должности.
И это еще не все. Поскольку к конституционным основаниям для увольнения судей предлагается добавить еще и несогласие судьи на перевод в другой суд в случае ликвидации или реорганизации суда, в котором судья занимает должность. Помните оставленные на ближайшие несколько лет за президентом полномочия по переведению судей? Учтите еще изменения в Конституцию в части децентрализации, неизбежное последствие которых - корректировка административно-территориального устройства, а значит - реорганизация и даже ликвидация госорганов, в том числе судов. Становится понятно, что главным результатом судебной реформы в представлении нынешней власти должно стать, несмотря на красивые декларации о внедрении независимого, справедливого европейского правосудия, только обновление кадрового состава судов (о чем прямо указано в последнем разделе Стратегии реформирования судоустройства, судопроизводства и смежных правовых институтов на 2015-2020 годы, которая утверждена указом президента №276 от 20.05.2015).
В целом, складывается впечатление, что на Банковой судебная реформа рассматривается как большой бизнес-проект, от которого непременно надо получить выгоду. Помимо прочего, это просматривается в попытках использовать процесс обновления Конституции в части правосудия для установления монополии адвокатуры на предоставление профессиональной правовой помощи. Благодаря тому, что кураторами судебной реформы в АПУ уже несколько лет подряд являются представители адвокатского сообщества, Украина рискует стать первой страной в мире, которая формализует на уровне Основного Закона протекционизм этой негосударственной корпоративной организации на предоставление правовых услуг (разумеется, платных) не только каждому гражданину, но даже и государственным органам и органам местного самоуправления.
Правда, по моему мнению, между предлагаемыми конституционными новеллами, которые предусматривают введение монополии адвокатов на представительство в судах, наблюдается явная коллизионность. Не находятся в системной логической связи обновленные положения статьи 59 Конституции, которой, с одной стороны, констатируется для каждого право на профессиональную правовую помощь (в некоторых предусмотренных законом случаях даже бесплатную). С другой - в этой же статье устанавливается право каждого на свободный выбор защитника своих прав. Спорность не ограничивается только этим. Частью четвертой новой статьи 131-2 будущего законопроекта закрепляется положение, согласно которому исключительно адвокат осуществляет представительство другого лица в суде, а также защиту от уголовного обвинения, хотя и предусмотрено, что законом могут быть предусмотрены определенные исключения по представительству в суде.
Эти новые предложения содержат серьезные признаки ограничения и сужения объема права на свободный выбор защитника. К сожалению, КСУ этих признаков не посчитал необходимым учесть.
Представляется, что действующая редакция положений части второй статьи 59 Конституции более совершенна и (как указано в решении КС в деле о праве на правовую помощь от 30 сентября 2009 г. № 23-рп/2009) позволяет лицу свободно, без неправомерных ограничений, получать помощь по юридическим вопросам в необходимых ему объеме и формах. Кроме того, в решении от 16 ноября 2000 г. № 13-рп/2000 эти положения характеризуются как одна из конституционных гарантий, которая дает возможность реализовать свое право свободно выбирать защитником в уголовном судопроизводстве адвоката - лицо, которое имеет право на занятие адвокатской деятельностью.
Принимая во внимание эти и другие обстоятельства, неформальная коалиция правозащитных организаций - Украинский Хельсинский союз по правам человека, Харьковская правозащитная группа, Центр гражданских свобод, Amnesty International в Украине и другие - выступила против закрепления монополии адвокатуры на уровне Конституции. С аргументацией правозащитников трудно не согласиться. Начиная с того, что украинская адвокатура еще не достигла уровня развития, наподобие bar association, и высокого авторитета в обществе для того, чтобы получить монопольное право на участие в судебных процессах. И заканчивая тем, что вполне возможными являются такие негативные последствия этого нововведения, как существенное уменьшение доступа к правосудию широких слоев населения и повышение зависимости адвокатов от руководства адвокатуры, а значит - появление возможности влиять на адвокатов, защищающих представителей оппозиции, журналистов, критикующих власть, правозащитников.
Итак, существенные сдвиги в судебной власти Украины фактически откладываются на отдаленную перспективу. К сожалению, имея все объективные возможности провести в государстве судебную реформу по европейским стандартам, президент и его команда не справились со своим непреодолимым желанием оставить за собой влияние на деятельность судебной власти внутри страны. Отсрочка ратификации Римского устава Международного уголовного суда закрывает Украине также возможность полноценного участия в международном правосудии. И это в то время, когда наше государство страдает от военной агрессии.
И все же позитив есть. По крайней мере в том, что теперь мы точно знаем над какими ошибками надо работать, чтобы реформа правосудия, а не ее очередная иммитация, в Украине таки состоялась.