В Україні будь-які комплексні зміни, реформи або трансформації розглядаються активною частиною суспільства через лупу.
Довіра до ініціаторів починається з нуля і поясненням цього феномену є не консервативність, а стереотип щодо гіркого досвіду конфліктів між громадянами та державою. Якщо довіра в сталих демократіях до щирих мотивів можновладців є високою на початку їх політичного шляху, і вона може втрачатися у зв'язку з наступними діями чи бездіяльністю, то українські реалії змушують шукати не найсвітліші наміри зі старту. Змінити цей алгоритм може лише позитивна практика, включеність всіх зацікавлених сторін у процес вироблення рішення, а згодом і його прийняття. Підсумовуючи - потрібна елементарна історія успіху.
В рамках судової (реформи?) президент ініціював зміни до Господарського процесуального кодексу, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів. Як оптимістично зазначено в пояснювальній записці до законопроекту № 2077-VIII, метою внесених пропозицій є подолання недостатньої правової визначеності, розширення права доступу до суду, створення умов, за яких справи розглядалися б у прийнятний термін. Задекларовані позиції сприяли б спроможності держави проводити демократичні вибори, а громадянину - захистити не лише власне право обирати чи бути обраним, а самомобілізуватися до активних дій. Якщо є механізм захисту і право захищатись, а в разі необхідності - чинити законний спротив фальшуванням, маніпуляціям чи порушенням, то знайдеться чимало активних і солідарних громадян, які готові будуть скористатися ним. До завершення реформи нам варто взяти за орієнтир міжнародні стандарти, зокрема Кодекс належної практики у виборчих справах Венеційської комісії. Перекладаючи простою мовою, ефективна система оскарження є гарантією проведення демократичних виборів.
Вільний, чесний, конкурентний та справедливий інститут виборів перетворюється на цілком дієвий соціальний ліфт, а не гру з наперед відомими складовими - гроші, владні ресурси (що примножуються за рахунок нових виборчих циклів), медіа-підтримка та техногенна (з тяжкими наслідками для навколишнього середовища та людини) робота політичних консультантів. Варто замислитись і над мовою: "захищати виборче право", "захищати чесні вибори", "оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність". В теорії суд на виборах повинен використовуватися виключно з метою самозахисту та захисту, а не нападу чи утисків. Тож цим інструментом повинен мати можливість та право скористатися будь-який громадянин, який володіє виборчими правами, тим паче спостерігач, член комісії або ж кандидати та їхні представники.
Виходячи з припущення, що ефективний та оперативний процес є інструментом, ми повинні б проаналізувати його хоча б з погляду рівного доступу, процедурної безбар'єрності та оперативності потенційного прийняття рішення. Тому далі йтиметься про час, гроші і погані дороги.
Плати або мовчи
Реформа, а не лише зміна чинного стану повинна бути спрямована на розширення гарантій для учасників виборів. Перешкодою для звернень до суду можуть бути елементарні матеріальні перепони або надмірні ресурси, необхідні для сплати судового збору. І якщо некоректні положення були встановлені законодавством раніше, то їх прогресивніше було б виправити, а не викарбовувати на скрижалях судової реформи.
За оцінками Громадянської мережі ОПОРА, за рік після останніх національних виборів до органів місцевого самоврядування у 2015 році суди встановили різні міри покарань 69 особам, з яких 39 довелося сплатити штрафи різного розміру. Більшість поповнили державний бюджет на суми від 510 до 2000 грн (31 засуджений), трьом громадянам влетіло в більшу копійку - від 2000 до 3400 грн, а двом - 8500 грн. Цікавим є те, що покарання навіть за досить серйозні порушення - підкуп виборців або надання права голосу громадянину, який не має на те законних підстав, - призначалося в пом‘якшеному розмірі (29%) або ж пом'якшувалася санкція та засуджений звільнявся від покарання (8,6) невідкладно чи то з іспитовим строком (39%). У 1,4% справ штрафи можна було виплатити в розстрочку. І лише 22% осіб призначено покарання відповідно до санкції статті в законодавстві. Тепер ми можемо оцінити рівень стягнень та порівняти їх з вартістю судового збору, який в перспективі буде зростати. Уявімо, що на практиці ми мали рішення судів про отримання виборцем бюлетеня за іншу особу і санкція, яка переважно застосовувалась, - 680 грн, а от судовий збір з фізичної особи - 640 гривень. Чи вартує справа часу та зусиль, наприклад спостерігачів, якщо санкція аж на 40 гривень більша за судовий збір.
Ставки судового збору підвищені у 2015 році з офіційно доброю метою унеможливлення зловживання правом на оскарження. У 2014 році ми стали свідками спроби балотуватися в президенти громадянки, яка сплатила 2,5 грн замість 2,5 мільйонів виборчої застави та використала свої 5 хвилин слави перед десятком камер центральних телеканалів в приміщенні ЦВК, аби у віршованій формі зацитувати власну виборчу програму. Майнові цензи можуть бути виправданими для спраглих шукачів уваги публіки, але їх застосування під час виборів для оскарження дій чи бездіяльності, рішень учасників виборів перетворюються на нелогічні бар'єри. Якщо зловживає правом переважно нечисленна категорія "скаржників", то захищати свої права в суді або ж верховенство права під час виборів зараз може більш-менш фінансово спроможна сторона. І якщо позов щодо рішення, дії чи бездіяльності виборчої комісії або її члена розглядатимуть незалежно від сплати судового збору, але це не спрацює, якщо ви намагатиметесь оскаржувати дії або бездіяльність кандидатів, довірених осіб, партій, посадовців, спостерігачів, медіа, підприємств, установ, організацій, які порушують законодавство про вибори та референдуми.
Власне норма щодо прийняття до розгляду позову стосовно рішення, дії чи бездіяльності виборчої комісії чи її члена без сплати судового збору з'явилася через необхідність оскарження у вихідні дні. Проте незрозуміло, чому це правило не було поширено на оскарження незаконних дій інших суб'єктів виборчого процесу.
Сучасні засоби дозволяють сплатити судовий збір через електронні системи та телефонні аплікації, проект Кодексу дозволяє подання позовної заяви та доказів в електронній формі через Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему та засвідчити його електронним підписом без потреби відвідання суду, розташованого за сотні кілометрів. Проте незалежні від штабів партій кандидати чи спостерігачі, які не мають можливості для юридичної консультації, швидше за все не зможуть скористатися цими засобами, та будуть відмовлятися від судового оскарження, адже зареєструватися в системі та отримати електронний підпис у ході вже оскарження не вдасться.
Проблема не лише в сумі збору та переважно незначних санкціях, які накладаються на виявлених порушників, а й загальному демотивувальному підході до гравців. Як чинний Кодекс адміністративного судочинства, так і проект, що розглядається в парламенті, надає спостерігачеві право оскаржувати рішення, дії та бездіяльність виборчої комісій та її члена. Натомість оскарження дій або бездіяльності кандидатів, партій, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, які порушують законодавство про вибори та референдум, - поза впливом спостерігачів. Тож оскаржувати порушення без особистого інтересу та для створення позитивних практик загалом немає кому.
Відповідно до чинних норм законодавства, яких не торкатиметься реформа, у виборчих спорах від судового збору звільняються лише громадяни, які позиваються щодо уточнення списку виборців до адміністративного суду.
Дурні та дороги
Змінюється підсудність оскарження рішень, дій та бездіяльності сільських, селищних територіальних виборчих комісій. Реформаторський підхід з аргументами пропонує перенести їх до окружного адміністративного суду. Тож, якщо ви б хотіли щось оскаржувати, то вам зазвичай потрібно було доїхати до найближчого райцентру, тим часом тепер довелося б вирушати до обласного. Вибори до ОТГ призначено на 29 жовтня, отже, проста географія процесу свідчить, що докласти зусиль, часу та ресурсів доведеться значно більше. До прикладу, з Паланської об'єднаної тергромади до Уманського міськрайонного суду - 14 кілометрів, а до Черкаського обласного - 194 км; до Жашківського районного суду в тій же області з Бузівської ОТГ - 13 км, Соколівської ОТГ - 26 км, тоді як до Черкаського окружного адміністративного суду 209 та 219 км. Хоча 202 громадам пощастило, бо щодо цього процесу норма ще не застосовуватиметься.
З одного боку, підвищується професійний рівень розгляду адміністративної справи, адже суддя окружного адміністративного суду, на відміну від судді районного, спеціалізується на розгляді виключно адміністративних спорів. З іншого, в чинному Кодексі адміністративного судочинства закріплення адміністративних справ пов'язаних з сільськими виборами за місцевими районними судами було не випадковим та аргументувалася не політичним, а цілком фізичним доступом до правосуддя.
Крім того, слід ураховувати і чинник завантаженості окружних адміністративних судів, що не сприятиме ретельному розгляду позовних заяв. За більш ніж 10 років з запровадження адміністративної юстиції судді районних судів уже здобули практичний досвід у розгляді виборчих спорів.
Дивує сам підхід, коли оскарження результатів перших виборів в об'єднаних громадах, що відбуваються в межах реформи децентралізації, пропонується централізувати в окружному адміністративному суді. Водночас розгляд справ щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності кандидатів у депутати сільської, селищної ради, кандидатів на посаду сільського, селищного голови, їхніх довірених осіб, дільничних виборчих комісій залишається за місцевими судами.
Ще більше ускладнюється доступ до апеляційного оскарження. Відповідно до проекту змін до кодексу скориговано порядок подання апеляційної скарги, яка повинна подаватися не через суд першої інстанції, а безпосередньо в апеляційний суд. Таким чином, суб'єкти виборчого процесу в об'єднаних територіальних громадах на перших місцевих виборах, наприклад у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Львівській та Тернопільській областях, змушені будуть подавати апеляційні скарги у дводенний строк до Львівського апеляційного адміністративного суду, а на судові рішення, ухвалені до дня голосування - за 4 години до його початку.
Прикро, але відсутність дієвої логістики може стати серйозною перепоною та демотиватором для всіх учасників процесу.
Час - не на нашому боці
Інколи дивувати можуть прості речі, як-от прагнення скоротити термін оскарження дій чи бездіяльності виборчих комісій в переддень дня голосування з 24:00 години до 22:00. Що ця зміна реформує та як поліпшує доступ до правосуддя учасників виборів, зрозуміти на перший погляд складно. В такій редакції норма була погоджена і профільним комітетом Верховної Ради України. Тож вона для когось має більше сенсу, ніж скорочення права на оскарження та справедливий суд на 2 астрономічні години. Що робити, якщо комісія прийматиме незаконне або суперечливе рішення о 22:05? Наскільки можна буде поновити захищені законом права учасників виборів, якщо Центральній виборчій комісії закортить прийняти роз'яснення якоїсь норми закону щодо ходу та процедур дня голосування? І це роз'яснення буде обов'язковим для використання та застосування комісіями всіх рівнів в межах України. Риторичне питання.
Забезпечувати не можна дозволити
Рішенням Конституційного суду від 19 жовтня 2009 року у справі про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів президента України визнано неконституційним положення про встановлення заборони адміністративному суду здійснювати забезпечення позову щодо спорів, які стосуються призначення, підготовки і проведення виборів. У зв'язку з цим суди фактично не можуть застосовувати це положення.
Позиція Пленуму Вищого адміністративного суду базується на тому, що з метою забезпечення позову у виборчій справі суди не можуть зупиняти дію рішень чи забороняти вчиняти дії виборчим комісіям, якщо це призведе до зупинки виборчого процесу, крім заборони оприлюднювати результати виборів у разі їх оскарження.
Відповідно до положення проекту Кодексу заходи забезпечення позову, які застосовує суд, не можуть зупиняти, унеможливлювати або в інший спосіб порушувати безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів. Таке положення фактично узгоджується з позицією Вищого адміністративного суду. Водночас повноваження суду вжити заходів забезпечення позову є невіддільною складовою частиною ефективного юридичного захисту, важливою для запобігання продовженню порушення.
Включення до Кодексу такого обмеження застосування забезпечення позову потребує широкого громадського обговорення та консультацій з усіма зацікавленими сторонами. Адже у разі, якщо судом не буде вжито заходів із зупинення дії оскаржуваного рішення чи заборони вчинення певних дій до винесення кінцевого рішення, в ряді випадків (наприклад при незаконній відмові в реєстрації, незаконному скасуванні реєстрації) буде неможливим подальший захист права та усунення негативних наслідків цього порушення. Таким чином забезпечення позову може стати для суб'єкта виборчого процесу єдиним шансом для поновлення його права. Наприклад, забезпечення позову шляхом заборони міській виборчій комісії Херсонської області вчиняти дії щодо затвердження тексту виборчого бюлетеня та вчиняти дії щодо виготовлення (друк) бюлетенів кандидата, якому відмовлено в реєстрації (справа № 821/3286/15-а, що розглядалася Херсонським окружним адміністративним судом).
З іншого боку, забезпечення позову може використовуватися кандидатами з метою зловживання правом, свідомого затягування та цілеспрямованого зриву виборчого процесу, тому, наприклад, рішення про забезпечення позову шляхом заборони друку бюлетенів не може бути прийнято, якщо воно призведе до перешкоджання виборчим комісіям отримати бюлетені в термін, необхідний для проведення виборів.
Замість висновків
Довіра до виборів, його організаторів та результатів є настільки ж важливою, як і якісна законодавча база. Закладені норми, що матимуть вплив на виборчий процес можуть перетворитися на додаткові бар'єри в доступі до правосуддя. Розв'язка вже зовсім близько, і риторичне питання може перетворитися на чітку відповідь. Інклюзивність вироблення рішень зазвичай є запобіжником проти помилок та зловживань, хоча це важче, конфліктніше та довше, ніж внести до зали узгоджений в кулуарах документ.