В Украине какие-либо комплексные изменения, реформы или трансформации рассматриваются активной частью общества через лупу.
Доверие к инициаторам начинается с нуля, и объяснением этого феномена является не консервативность, а стереотип относительно горького опыта конфликтов между гражданами и государством. Если доверие в устойчивых демократиях к искренним мотивам власть предержащих высокое в начале их политического пути, и оно может теряться в связи с последующими действиями или бездеятельностью, то украинские реалии заставляют искать не самые светлые намерения со старта. Изменить этот алгоритм может только положительная практика, включенность всех заинтересованных сторон в процесс выработки решения, а со временем и его принятие. В итоге - нужна элементарная история успеха.
В рамках судебной (реформы?) президент инициировал изменения в Хозяйственный процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Кодекс административного судопроизводства и другие законодательные акты Украины. Как оптимистически указано в объяснительной записке к законопроекту №2077-VIII, целью внесенных предложений являются преодоление недостаточной правовой определенности, расширение права доступа к суду, создание условий, при которых дела рассматривались бы в течение приемлемого срока. Задекларированные позиции содействовали бы способности государства проводить демократические выборы, а гражданину - защитить не только собственное право избирать или быть избранным, а самомобилизоваться к активным действиям. Если есть механизм защиты и право защищаться, а в случае необходимости - оказывать законное сопротивление фальсификациям, манипуляциям или нарушениям, то найдется немало активных и солидарных граждан, которые готовы будут воспользоваться им. До завершения реформы нам следует взять в качестве ориентира международные стандарты, в частности Кодекс надлежащей практики в избирательных делах Венецианской комиссии. В переводе на простой язык, эффективная система обжалования является гарантией проведения демократических выборов.
Свободный, честный, конкурентный и справедливый институт выборов превращается в очень действенный социальный лифт, а не игру с заведомо известными составляющими - деньги, властные ресурсы (которые приумножаются за счет новых избирательных циклов), медиаподдержка и техногенная (с тяжелыми последствиями для окружающей среды и человека) работа политических консультантов. Следует задуматься и над словами: "защищать избирательное право", "защищать честные выборы", "обжалование решения, действия или бездеятельности". В теории суд на выборах должен использоваться исключительно с целью самозащиты и защиты, а не нападения или притеснений. Поэтому данным инструментом должен иметь возможность и право воспользоваться любой гражданин, владеющий избирательными правами, тем более наблюдатель, член комиссии или же кандидаты и их представители.
Исходя из предположения, что эффективный и оперативный процесс является инструментом, мы должны проанализировать его хотя бы с точки зрения равного доступа, процедурной безбарьерности и оперативности потенциального принятия решения. Поэтому далее речь о времени, деньгах и плохих дорогах.
Плати или молчи
Реформа, а не только изменение действующего состояния, должна быть направлена на расширение гарантий для участников выборов. Препятствием для обращений в суд могут быть элементарные материальные преграды или чрезмерные ресурсы, необходимые для оплаты судебного сбора. И если некорректные положения были установлены законодательством ранее, то их прогрессивнее было бы исправить, а не запечатлять на скрижалях судебной реформы.
По оценкам Гражданской сети ОПОРА, через год после последних национальных выборов в органы местного самоуправления в 2015 г. суды установили разные меры наказаний 69 лицам, из которых 39 пришлось оплатить штрафы разного размера. Большинство пополнили государственный бюджет на суммы от 510 до 2 тыс. грн (31 осужденный), трем гражданам влетело в большую копейку - от 2 до 3,4 тыс. грн, а двум - 8,5 тыс. грн. Интересно то, что наказание даже за довольно серьезные нарушения - подкуп избирателей или предоставление права голоса гражданину, не имевшему на это законных оснований, - назначалось в смягченном размере (29%), либо же смягчалась санкция, и осужденный освобождался от наказания (8,6) немедленно или же с испытательным сроком (39%). В 1,4% дел штрафы можно было оплатить в рассрочку. И только 22% лиц назначили наказание согласно санкции статьи в законодательстве. Теперь мы можем оценить уровень взиманий и сравнить их со стоимостью судебного сбора, который в перспективе будет расти. Представим, что на практике мы имели решение судов о получении избирателем бюллетеня за другое лицо, и санкция, которая преимущественно применялась, - 680 грн, а вот судебный сбор с физического лица - 640 грн. Стоит ли вопрос времени и усилий, например наблюдателей, если санкция аж на 40 грн больше судебного сбора?
Ставки судебного сбора повышены в 2015 г. с официально хорошей целью невозможности злоупотребления правом на обжалование. В 2014 г. мы были свидетелями попытки баллотироваться в президенты гражданки, которая оплатила 2,5 грн вместо 2,5 млн избирательного залога и использовала свои пять минут славы перед десятком камер центральных телеканалов в помещении ЦИК, чтобы в стихотворной форме процитировать свою избирательную программу. Имущественные цензы могут быть оправданы для жаждущих искателей внимания публики, но их применение во время выборов для обжалования действий или бездеятельности, решений участников выборов превращаются в нелогичные барьеры. Если злоупотребляет правом преимущественно немногочисленная категория "жалобщиков", защищать свои права в суде или же верховенство права во время выборов теперь может более или менее финансово состоятельная сторона. И если иск относительно решения, действия или бездеятельности избирательной комиссии или ее члена будут рассматривать независимо от оплаты судебного сбора, это не сработает, если вы будете пытаться обжаловать действия или бездеятельность кандидатов, доверенных лиц, партий, должностных лиц, наблюдателей, медиа, предприятий, учреждений, организаций, нарушающих законодательство о выборах и референдумах.
Собственно норма о принятии к рассмотрению иска относительно решения, действия или бездеятельности избирательной комиссии или ее члена без оплаты судебного сбора появилась из-за необходимости обжалования по выходным дням. Но непонятно, почему это правило не было распространено на обжалование незаконных действий других субъектов избирательного процесса.
Современные средства позволяют оплатить судебный сбор через электронные системы и телефонные аппликации, проект Кодекса позволяет подачу искового заявления и доказательств в электронной форме через Единую судебную информационно-телекоммуникационную систему и подтвердить его электронной подписью без потребности посещения суда, расположенного за сотни километров. Но независимые от штабов партий кандидаты или наблюдатели, не имеющие возможности для юридической консультации, скорее всего не смогут воспользоваться этими средствами и будут отказываться от судебного обжалования, ведь зарегистрироваться в системе и получить электронную подпись в ходе уже обжалования не удастся.
Проблема не только в сумме сбора и незначительных санкциях, которые накладываются на выявленных нарушителей, но и в общем демотивированном подходе к игрокам. Как действующий Кодекс административного судопроизводства, так и проект, рассматриваемый в парламенте, предоставляют наблюдателю право обжаловать решение, действия и бездеятельность избирательной комиссий и ее члена. В то же время обжалование действий или бездеятельности кандидатов, партий, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации, предприятий, учреждений, организаций, нарушающих законодательство о выборах и референдуме, - вне влияния наблюдателей. Поэтому обжаловать нарушение без личного интереса и для создания положительных практик в целом некому.
В соответствии с действующими нормами законодательства, которые не будет затрагивать реформа, в избирательных спорах от судебного сбора освобождаются только граждане, подающие иск относительно уточнения списка избирателей в административный суд.
Дураки и дороги
Меняется подсудность обжалования решений, действий и бездеятельности сельских, поселковых территориальных избирательных комиссий. Реформаторский подход с аргументами предлагает перенести их в окружной административный суд. Таким образом, если бы вы хотели что-либо обжаловать, то вам обычно надо было бы доехать до ближайшего райцентра, а теперь пришлось бы отправляться в областной. Выборы в ОТГ назначены на 29 октября, следовательно, простая география процесса свидетельствует, что приложить сил, времени и ресурсов придется значительно больше. Например, из Паланской объединенной тергромады до Уманского горрайонного суда - 14 км, а до Черкасского областного - 194 км; в Жашковский районный суд в той же области из Бузовской ОТГ - 13 км, Соколовской ОТГ - 26 км, в то время как в Черкасский окружной административный суд - 209 и 219 км. Хотя 202 громадам повезло, так как по этому процессу норма еще не будет применяться.
С одной стороны, повышается профессиональный уровень рассмотрения административного дела, ведь судья окружного административного суда, в отличие от судьи районного, специализируется на рассмотрении исключительно административных споров. С другой, в действующем Кодексе административного судопроизводства закрепление административных дел, связанных с сельскими выборами, за местными районными судами было не случайным и аргументировалось не политическим, а вполне физическим доступом к правосудию.
Кроме того, надо учитывать и фактор загруженности окружных административных судов, что не будет содействовать тщательному рассмотрению исковых заявлений. За более чем 10 лет со времени введения административной юстиции судьи районных судов уже получили практический опыт в рассмотрении избирательных споров.
Удивляет сам подход, когда обжалование результатов первых выборов в объединенных громадах, которые проходят в пределах реформы децентрализации, предлагается централизовать в окружном административном суде. Вместе с тем рассмотрение дел по обжалованию решений, действий, бездеятельности кандидатов в депутаты сельской, поселковой рады, кандидатов на должность сельского, поселкового головы, их доверенных лиц, участковых избирательных комиссий остается за местными судами.
Еще больше усложняется доступ к апелляционному обжалованию. Согласно проекту изменений в кодекс откорректирован порядок подачи апелляционной жалобы, которая должна подаваться не через суд первой инстанции, а непосредственно в апелляционный суд. Таким образом, субъекты избирательного процесса в объединенных территориальных громадах на первых местных выборах, например в Волынской, Закарпатской, Ивано-Франковской, Львовской и Тернопольской областях, вынуждены будут подавать апелляционные жалобы в двухдневный срок во Львовский апелляционный административный суд, а на судебные решения, принятые до дня голосования, - за четыре часа до его начала.
Обидно, но отсутствие действенной логистики может стать серьезной преградой и демотиватором для всех участников процесса.
Время - не на нашей стороне
Иногда удивлять могут простые вещи, а именно - стремление сократить срок обжалования действий или бездеятельности избирательных комиссий в преддверие дня голосования с 24.00 до 22.00. Что это изменение реформирует и как улучшает доступ к правосудию участников выборов, понять, на первый взгляд, сложно. В такой редакции норма была согласована и профильным комитетом ВР. Следовательно, она для кого-то имеет больше смысла, чем сокращение права на обжалование и справедливый суд на два астрономических часа. Что делать, если комиссия будет принимать незаконное или противоречивое решение в 22.05? Насколько можно будет возобновить защищенные законом права участников выборов, если ЦИК захочется принять разъяснение какой-либо нормы закона относительно хода и процедур дня голосования? И это разъяснение будет обязательным для использования и применения комиссиями всех уровней в пределах Украины. Риторический вопрос.
Обеспечивать нельзя позволить
Решением Конституционного суда от 19 октября 2009 г. в деле о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно выборов президента Украины признано неконституционным положение об установлении запрета административному суду осуществлять обеспечение иска по спорам, касающимся назначения, подготовки и проведения выборов. В связи с этим суды фактически не могут применять это положение.
Позиция Пленума ВАСУ базируется на том, что с целью обеспечения иска в избирательном деле суды не могут останавливать действие решений или запрещать совершать действия избирательным комиссиям, если это приведет к остановке избирательного процесса, кроме запрета обнародовать результаты выборов в случае их обжалования.
В соответствии с положением проекта Кодекса меры обеспечения иска, применяемые судом, не могут останавливать, делать невозможным или другим образом нарушать непрерывность процесса назначения, подготовки и проведения выборов. Такое положение фактически согласовывается с позицией Высшего административного суда. Вместе с тем полномочие суда принять меры по обеспечению иска является неотделимой составляющей частью эффективной юридической защиты, важной для предотвращения продолжения нарушения.
Включение в Кодекс такого ограничения принятия мер по обеспечению иска нуждается в широком общественном обсуждении и консультациях со всеми заинтересованными сторонами. Ведь в случае, если судом не будут приняты меры по остановке действия обжалуемого решения или запрета совершения определенных действий до вынесения окончательного решения, в ряде случаев (например при незаконном отказе в регистрации, незаконной отмене регистрации) будет невозможной дальнейшая защита права и устранение негативных последствий этого нарушения. Таким образом, обеспечение иска может стать для субъекта избирательного процесса единственным шансом для возобновления его права. Например, обеспечение иска путем запрета городской избирательной комиссии Херсонской области совершать действия по утверждению текста избирательного бюллетеня и изготовлению (печати) бюллетеней кандидата, которому отказано в регистрации (дело №821/3286/15-а рассматривалось Херсонским окружным административным судом).
С другой стороны, обеспечение иска может использоваться кандидатами с целью злоупотребления правом, сознательного затягивания и целенаправленного срыва избирательного процесса, поэтому, например, решение об обеспечении иска путем запрета печати бюллетеней не может быть принято, если оно приведет к препятствованию избирательным комиссиям получить бюллетени в срок, необходимый для проведения выборов.
Вместо выводов
Доверие к выборам, его организаторам и результатам является настолько же важным, как и качественная законодательная база. Заложенные нормы, которые будут оказывать влияние на избирательный процесс, могут превратиться в дополнительные барьеры в доступе к правосудию. Развязка уже совсем близка, и риторический вопрос может превратиться в четкий ответ. Инклюзивность выработки решений обычно является предохранителем против ошибок и злоупотреблений, хотя это труднее, конфликтнее и дольше, чем внести в зал согласованный в кулуарах документ.