У політичних колах і судовій системі України загострилися дискусії щодо залучення іноземних експертів до кадрових процедур. Ідеться про органи судоустрою, зокрема про законопроєкт №5068 про конкурсний відбір і перевірку на порядність членів Вищої ради правосуддя (ВРП).
У нормі про створення Етичної ради ВРП автори законопроєкту спочатку спробували творчо підійти до рекомендацій Венеційської комісії, врівноважуючи голоси українських і закордонних членів Ради. Це створило напруженість у відносинах із дипломатичним корпусом країн-партнерів і представниками Міжнародного валютного фонду.
Тим часом у кадрових процедурах правоохоронної та судової систем уже є приклади проєктів з участю міжнародних експертів, що визнані успішними як за кордоном, так і всередині країни. Крім НАБУ й САП, це — Вищий антикорупційний суд України (ВАКС), який був сформований на початку 2019 року, а з різних, зокрема й політичних, причин стартував лише восени 2019 року.
Однак, оскільки активними учасниками дискусій, які вже породили безліч міфів про роль міжнародних експертів, часто є люди необізнані, варто викласти історію цього кейса. Тим більше що я був безпосередньо причетний до формування ВАКС.
Від повної непрозорості до глибинної реформи
Із 1991-го по 2010 рік усі кадрові процедури відбувалися в тиші кабінетів органів виконавчої, законодавчої та судової влади, що створювало можливості для впливу на конкретних суддів, а згодом і корупції.
Окремі елементи відкритості в кадрових процедурах стали з'являтися лише з грудня 2014 року, коли новий — постмайданний — склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС) уперше оприлюднив перелік вакансій у судах по всій країні.
А після ухвалення на початку 2015 року Закону «Про забезпечення права на справедливий суд» для процедури первинного кваліфікаційного оцінювання ВККС, за погодженням із Радою суддів України, вперше затвердила критерії оцінювання судді як професіонала. Зокрема на відповідність етичним і «антикорупційним» критеріям. У результаті, судова реформа 2016-го зробила кадрові процедури відбору в судовій системі одними з найпрозоріших у світовій практиці.
Нові елементи впровадження перших заходів прозорості в кадрових процедурах, застосовані ВККС, стали одним із вирішальних чинників, який привів до масових звільнень суддів улітку та на початку осені 2016 року.
Загальна кількість суддів, звільнених Вищою радою юстиції (ВРЮ) 2016 року, становила 1519 осіб (2015-й — 465, 2013-й — 243, 2010-й — 368). Із них за власним бажанням — 1449 (зростання, порівняно з 2015-м, — 300%).
Закон «Про судоустрій і статус суддів», ухвалений 2016 року для реалізації Конституційної реформи в частині, що стосується правосуддя, передбачив кваліфікаційне оцінювання суддів. У результаті, вагому роль у відборі суддів отримали представники громадськості. Громадські організації делегували представників до Громадської ради доброчесності (ГРД) для допомоги ВККС у проведенні кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді та в конкурсних процедурах.
Надалі національні, європейські й американські експерти дали як позитивну, так і критичну оцінку ролі ГРД. Було багато перегинів. Проте міжнародні експерти оцінили й інноваційну та корисну для застосування в інших країнах кадрову практику ВККС як у процедурі кваліфікаційного оцінювання загалом, так і в першому відкритому конкурсі до Верховного суду, що став наймасштабнішим кадровим проєктом у світовій практиці.
Такі позитивні загалом висновки вже тоді радикально відрізнялися від критичних зауважень професійної української громадськості. Без серйозного порівняння з національною практикою минулого, базуючись на спрощеному, а часто й відверто популістському розумінні наймасштабніших кадрових процедур у судовій системі, ВККС нещадно критикували. Однак саме висновки міжнародних партнерів допомогли розпочати наступний важливий кадровий проєкт — конкурс до Вищого антикорупційного суду.
Впровадження інституту міжнародних експертів
Після обґрунтовано тривалих і змістовних дискусій із міжнародними партнерами з ЄС, США та МВФ в Україні спочатку ухвалили політичне рішення, а потім — 7 червня 2018 року — Закон «Про Вищий антикорупційний суд» (ВАКС). Умовою проведення конкурсу до ВАКС, згідно з законом, було створення Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ).
ГРМЕ створювалася для сприяння ВККС «у встановленні відповідності кандидатів на посади суддів Вищого антикорупційного суду критеріям доброчесності (моралі, чесності, непідкупності)». Ішлося про законність джерел походження майна, відповідність рівня життя кандидата або членів його сім'ї задекларованим доходам, відповідність способу життя кандидата його статусові, наявність знань і практичних навичок для розгляду справ, віднесених до підсудності ВАКС.
Водночас закон відвів ГРМЕ вагому роль у рамках процедури кваліфікаційного оцінювання, яка з 2016 року є базовою для будь-якого виду конкурсних процедур на посаду судді.
Так, з ініціативи не менш як трьох (із шести) членів ГРМЕ, питання відповідності будь-якого кандидата на посаду судді ВАКС критеріям доброчесності розглядалося на спеціальному спільному засіданні ВККС і ГРМЕ. Спільне рішення про відповідність такого кандидата цим критеріям ухвалювала більшість від загального складу ВККС і членів ГРМЕ за умови, що за нього проголосувала не менш як половина членів ГРМЕ. У разі неприйняття такого рішення кандидат вважався таким, що припинив участь у конкурсі. Тобто з таким механізмом відбору міжнародні експерти мали вирішальний голос.
Уже тоді з'являлися репліки про збереження максимальної незалежності судової системи у прийнятті кадрових рішень під час конкурсу до ВАКС. Зокрема й від зовнішніх сил.
Тут важливо зазначити, що у своєму висновку від 6–7 жовтня 2017 року Венеційська комісія (ВК) заспокоїла тих, хто сумнівається з приводу участі міжнародних експертів і дотримання принципу державного суверенітету України. Якщо говорити стисло, то Венеційська комісія нагадала, що залучення іноземців до конкурсних комісій для роботи антикорупційних органів не є новим явищем для України. Така практика мала місце, зокрема, для відбору керівників САП і НАБУ.
На думку ВК, залучення іноземців виправдане нинішньою специфічною ситуацією в Україні, звісно за умови поважання принципу державного суверенітету України. А також максимальної прозорості процедури добору експертів.
Механізм відбору міжнародних експертів
Наприкінці літа 2018 року ВККС звернулася до Міністерства закордонних справ по допомогу в комунікації з міжнародними організаціями, аби отримати список кандидатів на посаду в ГРМЕ. Уже 19 вересня 2018-го міжнародні інституції надали нам матеріали 12 кандидатів на посаду членів ГРМЕ.
Члени ВККС через Skype-зв'язок провели інтерв'ю з усіма кандидатами. Кожне інтерв'ю тривало не менш як годину; кандидати відповіли на численні запитання про професійний досвід і ставили зустрічні запитання членам ВККС. Для членів ВККС важливе значення в рішенні про вибір кандидата мала його готовність приділити роботі в конкурсній процедурі стільки часу, скільки знадобиться.
6 листопада ВККС ухвалила рішення про призначення шістьох членів ГРМЕ.
Ними стали: суддя у відставці Ентоні Хупер, який очолив ГРМЕ, прокурорка у відставці Лорна Харріс (Велика Британія), суддя у відставці Тед Зажечний (Канада), суддя ЄСПЛ у відставці Мір'яна Лазарова-Трайковська (Північна Македонія), прокурор у відставці Флеммінг Денкер (Данія), суддя Ауреліус Гутаускас (Литва).
Усі нормативні акти для проведення кадрових процедур у судовій системі України, включно з конкурсами до ВАКС, ухвалила сама ВККС, як це й передбачено законом. Іще одна особливість ситуації полягала в тому, що одночасно з конкурсом до ВАКС Комісія проводила і другий конкурс до Верховного суду. (Кейс ВС — історія, що потребує окремого розгляду. Втім, як і причини розпуску ВККС).
Конкурс і правила гри для кандидатів у судді ВАКС
343 кандидати подали документи для участі в конкурсі. До участі в конкурсі було допущено 270 осіб. Успішно склали тести 156 претендентів. Набрали мінімальну кількість балів, необхідну для участі у другому етапі конкурсу, 113 осіб. На сайті ВККС було оприлюднено близько 42 тисяч сторінок досьє кандидатів. Підготовлено понад 1200 тестів і 15 практичних завдань.
Члени ВККС і ГРМЕ (судді, прокурори, адвокати, науковці), які брали участь у конкурсному відборі, мали необхідні досвід та знання. Залишалося у стислі терміни досягти найвищої довіри між незнайомими людьми. Розуміючи, що члени ГРМЕ можуть бути «завантажені» не лише достовірною інформацією, ВККС доклала зусиль до максимально відкритого і відвертого спілкування з усіх чутливих питань. Сторони з необхідною ретельністю узгодили позиції щодо однакового розуміння критеріїв оцінювання кандидатів, особливо критерію доброчесності.
Спільна впродовж чотирьох місяців робота по 18 годин на добу під відеокамерами й без вихідних, вивчення 42 тисяч сторінок досьє кандидатів, співбесіди із сотнями кандидатів, взаємна терпимість до природних людських вад і вимогливість до професіоналізму. Це був цілком звичний режим для всіх учасників тих подій.
У результаті, під час спільних спеціальних засідань ВККС та ГРМЕ в жодного з учасників жодного разу не виникли роздратування, злість чи досада. Ніхто не дозволив собі несподіваних публічних заяв, що базувалися б на неперевірених фактах. Ця — ключова — процедура відбулася бездоганно, як із професійного, так і з етичного боку. Засідання транслювалися українською й англійською мовами. Наприкінці роботи члени ВККС і ГРМЕ повністю довіряли одні одним.
У результаті, зі 113 кандидатів, які вийшли на другий етап конкурсу, претензії щодо критерію доброчесності у ГРМЕ були до 49. За підсумками спільних засідань, семеро з них своїми поясненнями змогли розвіяти сумніви членів ВККС і ГРМЕ у своїй бездоганній доброчесності. У фінал вийшов 71 кандидат. Під час засідань було поставлено майже півтори тисячі запитань. Більшість їх поставили члени ВККС.
6 березня 2019 року ВККС оголосила список переможців конкурсу: 27 суддів ВАКС і 12 суддів Апеляційної палати ВАКС. Вища рада правосуддя рекомендувала президентові 27 суддів ВАКС та 11 суддів Апеляційної палати ВАКС. Указ про призначення суддів видав президент Петро Порошенко. Без втручання ГРМЕ і міжнародних організацій, які їх делегували.
Сум'яття на фініші
На етапі формування ВАКС позитивну роль зіграв чинник президентських виборів: усі основні політичні гравці, їхні спонсори й ті, хто прагнув до них наблизитися, були зайняті важливішими, на їхній погляд, справами. Ідеальний розклад для кадрової реформи, яка з труднощами, але цілком упевнено рухалася всередині судової системи. До 15 лютого 2019 року ніхто не намагався впливати на роботу ВККС з проведення конкурсу до ВАКС і другого конкурсу до Верховного суду. А потім уже було пізно.
В останні тижні перебування на посаді президент Порошенко підписав указ про призначення суддів ВАКС і Апеляційної палати ВАКС. А 19 вересня вже новий президент Зеленський рапортував про старт ВАКС. І він-таки тепер чекає вироків від цього суду, паралельно успішно освоюючи не дуже призначений для цих потреб інститут РНБО.
Оцінка якості правосуддя ВАКС не є предметом цієї статті. Проте звернімо увагу лише на два факти. ВАКС систематично відкрито публікує докладні звіти про свою роботу. Повні трансляції понад 600 засідань ВАКС нині оприлюднено в Youtube. Досьє суддів, їхні майнові декларації, а також декларації доброчесності та сімейних зв'язків — у відкритому доступі.
Жоден аналогічний суд у будь-якій іншій країні такої прозорості не демонструє. Це означає, що можливостей критикувати рішення суддів ВАКС у ЗМІ, соціальних мережах та анонімних телеграм-каналах у нашої громадськості набагато більше, ніж у критиків антикорупційних судів у інших країнах. Та й дисциплінарна процедура стосовно суддів ВАКС, яку здійснює ВРП, на відміну від аналогічних в інших країнах, відкрита.
…Таким чином, на сьогодні конкурс до Вищого антикорупційного суду, проведений в Україні з участю міжнародних експертів у 2018–2019 роках, є найбільш інноваційним, з погляду застосування засобів відбору суддів до спеціалізованих судів. Цей самий конкурс, проведений ВККС, став і найпрозорішим, порівняно з іншими конкурсами до антикорупційних судів інших країн.
Результати конкурсу були тим більш важливі, що в сусідніх державах (зокрема і в деяких державах — членах Європейського Союзу та НАТО) майже по всьому периметру кордону в судових системах наростають негативні тенденції. Це підтверджує і свіжа — травнева 2021 року — доповідь Генерального секретаря Ради Європи.
Проте через два місяці після початку роботи ВАКС у зв’язку з прийняттям 16 жовтня Верховною Радою України змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» повноваження членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, яка забезпечила проведення цієї складної — кадрової — складової створення ВАКС, було припинено. Мавр зробив свою справу.
В Україні другий рік поспіль заблоковано процес відбору і призначення суддів. Якщо не вжити рішучих управлінських заходів на рівні держави, то у 2021 році може наблизитися до нуля процес призначення суддів, який донедавна працював на основі результатів кадрових процедур іще попереднього складу ВККС. Нагромаджена критична маса інституційних проблем у ВРП, пов'язана зі складнощами реалізації нових масштабних і дрібних повноважень, наданих законом, та чимала кількість претензій на адресу окремих персоналій вимагають серйозних змін або навіть реформи ВРП.
Тож не дивно, що наші міжнародні партнери досить наполегливі у своїх рекомендаціях прискорити реформу й застосувати в кадрових процедурах судової системи досвід міжнародних експертів. Якщо прибрати дипломатичні звороти, то їхні побоювання базуються на інформації з різних надійних джерел, що вже стала публічною. Згідно з цією інформацією, деякі впливові противники участі міжнародних експертів ратують зовсім не за дотримання принципу суверенітету (який, утім, ніяк не порушується), а керуються зовсім іншими, геть непрозорими цілями.
Більше статей Сергія Коз'якова читайте за посиланням.