З екс-мером Варшави, депутатом Сейму, відомим польським експертом Марчином Свенчицьким ми познайомилися торік. Він читав лекцію з децентралізації влади групі журналістів, яким організувало поїздку до Польщі Міністерство регіонального розвитку, тоді ще очолюване Володимиром Гройсманом. Нині Марчин Свенчицький - координатор групи польських експертів з питань реформи місцевого самоврядування в Україні. І, як би це делікатніше сказати, другий десяток років продовжує ділитися досвідом з черговими українськими реформаторами.
Та, попри нашу тотальну несприйнятливість і схильність політичних еліт до імітації, в мене є велика надія на те, що цього разу ми переживаємо особливий момент. Що навіть під час війни, на тлі очевидної бездіяльності влади, популізму, брехні й усього того, чого ми ніяк не планували після Майдану, ця ключова реформа таки зможе стати першим пазлом майбутньої картини нашої нової країни.
І для цього є низка причин.
По-перше, тисне Кремль, намагаючись нав'язати нам федералізацію, яка - прямий шлях до подальшого розвалу країни. Єдине, що ми можемо протиставити і агресорові, і представникам Заходу, котрі готові підтримати кремлівський варіант "децентралізації" України ("аби все затихло"), - реформа місцевого самоврядування за лекалами, вигідними незалежній і проєвропейській Україні, а не Росії.
По-друге, наші політики й чиновники, які тепер біля керма, можливо, й не усвідомлюють до кінця всієї серйозності моменту, однак уже стільки наобіцяли в питанні децентралізації, що, по суті, змушені не тільки говорити про реформу, а й "докладати певних зусиль, щоб її провести".
По-третє, навряд чи українські експерти, які довгі 10 років готували реформу й чекали свого шансу (точніше, нашого шансу), погодяться його просто так згаяти. Тим більше в умовах відчутного зростання і впливу громадянського суспільства. Забалакати не дадуть.
По-четверте, хоч би яким хистким здавався нині шанс на реформу, європейські партнери продовжують розмовляти з нами терпляче й до діла, все ще не втрачаючи надії, що їх почують.
Про організацію реформи, різницю в підходах і роль експертів
- Пане Свенчицький, на ваш погляд, чи можна сьогодні говорити про те, що Україна організаційно готова до проведення децентралізації влади? Чи є в нас єдиний центр ухвалення рішень щодо реформи місцевого самоврядування?
- Зрозуміло, що в уряді відповідає за реформу віце-прем'єр Геннадій Зубко. І, як я бачу, нинішній спікер Верховної Ради Володимир Гройсман продовжує демонструвати зацікавленість у цій реформі. Він ініціював створення комітету з питань реформи, і в попередньому уряді я працював з Гройсманом. У Польщі теж перший етап реформи 1989-1990 рр. уряд і парламент розробляли разом. Академік Єжи Регульський був призначений уповноваженим з питань реформи, і він підпорядковувався прямо прем'єр-міністрові. (За тиждень до цього інтерв'ю один з авторів польської реформи Єжи Регульський помер у Варшаві у віці 90 років. - І.В.) У той самий час у сенаті працював Єжи Стемпень, котрий очолював комітет з питань місцевого самоврядування. Ці дві людини працювали пліч-о-пліч. Деякі закони було легше провести й підготувати в парламенті, оминувши багато урядових бюрократичних перепон. І вони використовували всі шляхи й методи, щоб вирішити поставлене завдання. Бо тільки коли є єдина мета, бажання працювати разом, коли погоджено підходи й знято протиріччя, можна провести таку складну реформу.
- Навряд чи віце-прем'єр нашого уряду - у цьому разі байдуже, яке в нього прізвище, - котрий має крім реформи досить великий спектр повноважень (крім ЖКГ і будівництва Геннадій Зубко відповідає ще й за відновлення зруйнованої війною інфраструктури Донбасу), може бути тим уповноваженим, який здатен усі дні і ночі присвячувати тільки реформі.
- Я би не хотів давати якісь оцінки системі, вибудуваній вашою владою, але можу сказати, що в Польщі діяла трохи інша схема. Єжи Регульський був поставлений на посаду уповноваженого з питань реформи як експерт. Не як політик. Він академік, учений, член опозиції, який довгі роки, ще до приходу до влади "Солідарності", був зосереджений на реалізації реформи самоврядування. Тож філософія і стратегія реформи були напрацьовані. На відповідній позиції в уряді його ключове завдання полягало в наступному: синхронізувати законодавчі й організаційні дії влади у процесі ухвалення й імплементації реформи. Він готував законопроекти, проводив наради, семінари, конференції, в нього були свої вповноважені на місцях. Тобто це була людина, яка цілодобово працювала над однією метою.
- І, що важливо, мав повноваження принципово впливати на перебіг реформи.
- Так. При цьому я не можу сказати, що він міг диктувати щось тому ж таки Сейму. Але він підготував і запропонував концепцію реформи й усі проекти законів, які в результаті підтримав уряд, ініціювавши реформу. Попри те що апарати багатьох міністерств були проти. Чого, втім, слід було очікувати. Бо в рамках реформи й концепції структуру багатьох міністерств довелося ламати, змінювати, а повноваження віддавати на місця. Усі рекомендації щодо цього давав саме Регульський. Тільки стосовно Міністерства освіти ухвалили компромісне рішення: передати школи першого рівня місцевому самоврядуванню протягом кількох років, а не відразу. У решті випадків міністрам і чиновниками довелося змиритися. Довіри й підтримки прем'єр-міністра було достатньо. Потім була закономірна й злагоджена робота з парламентом, який ухвалив усі законопроекти і пропозиції.
- Дивна річ, наш головний експерт, по суті автор реформи, Анатолій Ткачук, який був ключовим радником Гройсмана, не те що не став уповноваженим, а його навіть не включили в постійну орбіту нового віце-прем'єра Зубка. Сидить собі Анатолій Федорович у своєму Інституті громадянського суспільства і силою свого авторитету притягує громади, яким і дає важливі поради. Іноді й владі, звичайно, щось порадить, якщо вона питає. Парламентський комітет теж щось сам по собі ухвалює, на ходу викреслюючи ключові статті з законів, запропонованих Ткачуком. Асоціації міст і селищних рад конфліктують, збираючись на протестні з'їзди. Польські експерти, як мені здається, також толерантно блукають у рамках робочої групи. Відповідальний же за реформу віце-прем'єр - саме політик, а зовсім не експерт. І як при такому випадковому розкладі на самому верху працюватиме презентований нещодавно інститут уповноважених з питань реформи в регіонах, думаю, гадати не варто. То, може, нам узагалі не треба продовжувати розмову, оскільки вже в стартовій точці реформи у нас такий суцільний мінус?
- Прем'єр-міністр Тадеуш Мазовецький теж не був експертом ані з економічних реформ, ані з місцевого самоврядування. Але на ці реформи він узяв найкращих експертів, які були в Польщі. Лешек Бальцерович не був політиком. Його на час приходу до влади "Солідарності" взагалі в Польщі ніхто не знав. Його підвели до прем'єра Мазовецького і сказали, що це той юнак, у якого є план. Саме він і його експертна група майже 10 років працювали над тим, як перейти від соціалістичної економіки до ринку. Бальцерович став віце-прем'єром. Точно так само взяли й Регульського. Тобто політики довірилися експертам і, по суті, просто допомогли провести їм потрібні перетворення.
Що стосується співробітництва нашої групи з українською стороною, то ми відповідаємо на всі запитання, які нам ставлять. Правда, нам би теж хотілося бачити якийсь чіткий покроковий алгоритм реформи, а також розуміння й бажання якнайшвидше змінити Конституцію, щоб реально, а не на словах відкрити шлях реформі. Однак для цього мають бути готові всі потрібні законопроекти. І знайдено відповіді на основний виклик української реформи - створення оптимальної територіальної структури. В Україні надзвичайно багато громад - понад 10 тисяч. Чимало з них зовсім невеликі, і вони не мають можливості взяти на себе всі основні повноваження першого рівня самоврядування - громади. Отже, їх треба об'єднувати. І бажано зробити це до виборів у місцеві органи влади.
- Ви особисто зустрічалися з нашими авторами реформи? Я хочу зрозуміти, чи працюєте ви хоч у якійсь зв'язці? Чи влада змогла забезпечити таку взаємодію?
- Ми знайомі з Анатолієм Ткачуком і Юрієм Ганущаком. І я знаю, що з української сторони група експертів працює. Але я ще раз повторю, що у Польщі реформу готували й відповідали за її фундаментальне наповнення виключно експерти, в яких не було жодних інших завдань - вони супроводжували реформу від початку до кінця. В Україні ж реформа опинилася не в експертному полі, а в політичному. Саме політики, в яких багато різних завдань, взяли на себе відповідальність за реформу. У цьому - кардинальна відмінність старту реформи у Польщі від старту в Україні. І це - суттєва помилка. Я вважаю, що, крім війни, це основна причина затримки реформи, оскільки політична воля для її проведення все-таки є.
Про логіку реформи, об'єднання громад і їхньої власності
- Як, утім, очевидні й порушення логіки реформи. Якщо коротко, то з самого початку в середовищі експертів ішлося про реалізацію реформи за такою схемою: громада (об'єднання дрібних громад навколо сильнішого центру і створення громади) - спроможність (передача центром повноважень, сформованим громадам) - фінанси (забезпечення цих повноважень фінансами). Але наші політики в грудні взяли й дружно почали з кінця: ухвалили бюджет і Бюджетний кодекс, передавши частину фінансів на місця. Не завдавши собі клопоту відповісти на запитання, кому і з якими повноваженнями. Громад, здатних узяти на себе відповідальність за ці кошти, ще й у зародку немає. Повноважень не передано. У результаті, всі кошти зосередилися на більш забезпеченому інфраструктурою районному рівні. І ті ж таки села, малі міста закричали про централізацію.
- Це зовсім різні фінансові можливості й підходи, коли 10 тисяч громад, як зараз, і коли їх буде 2 тисячі, як передбачено реформою. Безперечно, спершу - це об'єднання громад. При чіткому розумінні, скільки, яких і з якими повноваженнями ми хочемо їх мати. І тільки вже потім - відповідні фінансові рішення.
Що ж до перерозподілу повноважень, то в Польщі на першому етапі реформи внесли зміни майже до ста (!) законів. Вони стосувалися абсолютно всіх сфер життя гміни: освіти, медицини, транспорту, довкілля… (Перший етап реформи в Польщі пройшов в 1989–
1990 рр., коли було створено базовий рівень місцевого самоврядування - гміни (громади). Повіти (райони) і воєводства (області) було чітко визначено тільки через вісім років. - І.В.). Тим самим усі повноваження публічної влади розділили між місцевим самоврядуванням і державою. Адже слід чітко розуміти, приміром, хто створює школу, хто її закриває, хто призначає директора, хто приймає вчителів на роботу й затверджує програму… І так у будь-якій сфері. І це не дрібниці. Це механізм і відповідальність. У нас навіть ухвалили спеціальний закон про закон щодо цього. Де було чітко вказано, до яких законів, які зміни слід внести, які повноваження й кому передати.
- Я знаю, що у вас було ухвалено ще один важливий організаційний закон - про впровадження реформи.
- Так. У кількох законах, які ми ухвалювали, не було визначено терміну введення їх у дію. Бо весь покроковий алгоритм - з термінами, конкретними завданнями й відповідальними був у цьому спеціальному законі про впровадження реформи. Коли передавати землю? Хто передає? Кому? Хто здійснює нагляд за процесом? Три чверті працівників державних органів були переведені в місцеве самоврядування. Як це зробити? З якого дня? Які в них будуть гарантії зайнятості й зарплати? Що змінюється, а що залишається як було? Тобто там була описано безліч ключових деталей, практично інструкцій, які забезпечували впровадження цієї реформи.
- Будемо сподіватися, що наші куратори реформи сприймуть цю вашу думку. А поки що все-таки повернімося до логіки й першого етапу реформи - об'єднання громад. Закон про добровільне об'єднання громад ухвалено. Затверджено фінансові преференції тим, хто добровільно піде на об'єднання. Однак розгорнулася досить гостра дискусія про те, наскільки добровільно громади мають об'єднуватися. І чи реально це зробити до виборів у місцеві органи влади? Автори реформи вважають, що тут узагалі можна піти жорстким шляхом і один раз ухвалити рішення - закон про новий адміністративно-територіальний устрій, позначивши межі громад, районів та областей, як це було зроблено в інших європейських країнах, щоб раз і назавжди вирішити проблему.
- Зрозуміло, що добровільне об'єднання - це досить довгий і непередбачуваний шлях. Не всі захочуть об'єднуватися. Навіть якщо їм пообіцяти фінансові преференції. Тому має бути якщо не відразу закон про адміністративно-територіальний устрій, то обов'язковий перспективний план об'єднання, який би позначав певні межі й кількість нових громад.
І тут, якщо говорити про якісь можливі стимули, я сказав би, що дрібним громадам, які будуть об'єднані в одну більшу, необхідно залишити статус певних допоміжних одиниць громади з базовими повноваженнями. У нас такі одиниці називаються солецтва. У них немає статусу юридичної особи, як у гміни. Але вони мають невеликий бюджет, якісь самостійні завдання. Вони обирають свого голову, який може брати участь у раді гміни як дорадчий голос. Він може вносити якісь пропозиції, робити заявки тощо. Така територіальна одиниця може брати на себе різні ініціативи, наприклад відремонтувати дорогу тощо. Або запропонувати свій внесок, приміром безпосереднє виконання роботи, і одержати на це фінансову підтримку та необхідні матеріали. Такий підхід дозволяє залишити ініціативу на низовому рівні, що досить важливо. І переконливо для людей, які бояться втратити можливість прямо впливати на події у своєму населеному пункті. Хоч би яким маленьким він був.
- Два моменти. У нашому ухваленому законі такі одиниці в складі громади позначені, їхній голова називається старостою. І в нього є можливість брати участь у роботі виконавчого органу громади. Щоправда, у нашому варіанті про власний бюджет не йдеться. Але навіть не це головне. Головне, що в першому експертному варіанті закону, ухваленому в першому читанні, було чітко виписано необхідність об'єднуватися саме відповідно до розробленого перспективного плану. Однак статтю було викреслено у процесі її підготовки до другого читання в комітеті ВР. Це я про те, що в нас політики рука об руку не ходять. Навіть у такі відповідальні моменти. Але це так, невеличка ремарка. У вас же об'єднання наскільки було добровільним?
- У 1990-му в нас не було великих проблем на цьому рівні, оскільки у Польщі було близько 2 500 гмін, що нас цілком улаштовувало, і 40 тисяч солецтв, які стали допоміжними одиницями. Але в 1998-му 49 урядових воєводств було перетворено на два нові рівні місцевого самоврядування: законом запроваджено 16 воєводств, а указом Ради міністрів - 370 повітів. Безперечно, спочатку було вироблено критерії, згідно з якими підготовлено пропозиції, проведено також безліч консультацій на місцях. Але остаточне рішення було оформлено у приготовлені "зверху" правові акти.
Добровільно завжди можна об'єднатися, але на це мало хто йде. Тому має бути план об'єднання, виділений якийсь період часу для консультацій жителям між собою і з експертами, які готують реформу, а також для можливих коригувань. Тобто ситуацію можна коригувати й оперативно виправляти неточні рішення. Закон про об'єднання громад у вас ухвалено. І слава Богу. Уже сьогодні він дав шанс для добровільного об'єднання. Але крім цього потрібен розроблений і прорахований план об'єднання. Головне - щоб і експерти, і уряд, і комітет парламенту прийшли тут до спільного знаменника й пішли на внесення змін до закону.
- Ще одним наріжним каменем, об який спіткнулися цього разу не політики, а експертне співтовариство, розділившись у поглядах, стала власність. Група Анатолія Ткачука вирішила за краще не робити різких рухів, а залишити землю і майно радам громад. Однак щодо цього розгорнулася ціла бойова дискусія. Що гірше, почалися спекуляції й маніпуляції. Проте позначено чітку тезу т.зв. руху реєстраторів: громади мають бути зареєстровані як юридичні особи і стати власниками.
На що автори реформи не без підстав парирують: ця теза, можливо, й важлива, з погляду філософії реформи, однак абсолютно не змінює реальності, яка настане за нею. І в нас, де громада - не юридична особа, і в Польщі, де - юридична особа, землею і майном у підсумку розпоряджаються ради. Опоненти ж ідуть іще далі, заявляючи, що на сьогодні всі акти власності є нелегітимними, і що крім рад громада (як юридична особа) паралельно має вирішувати багато питань ще й своїми загальними зборами.
Автори реформи досить різко й при пні рубають подібні ініціативи. І, з одного боку, я можу зрозуміти того ж таки пана Ткачука. Реформа так невпевнено йде, що коли почати дискутувати, та ще й винести дискусію на суд політикам, є ризик узагалі забалакати реформу. Але, з іншого боку, переді мною слова Єжи Регульського, які я сама конспектувала під час його лекції у Варшаві: "Потреба в інструментах для реалізації реформи змусила нас ударити й по монополії власності. Щоб управляти і керувати, потрібно мати власність. Потрібно мати право власності. І ми передали у власність гмінам - землю, будівлі й обладнання".
- У нас справді все населення гміни є однією юридичною особою. Рада, виконавчий комітет, мер гміни - це тільки органи, яким гміна (як юридична особа) делегує певні повноваження. Ці органи ніяк не можуть бути юридичними особами. Для нас це нонсенс. Але водночас справді є процедура, де виписано, як ухвалюються ті чи інші рішення. Частину з них може самостійно ухвалювати виконком гміни. Однак питання, пов'язані з продажем землі, майна, інвестиціями, вирішує тільки рада гміни після того, як виконком запропонує їй відповідний проект рішення. Відтак рада розпоряджається землею і майном, тому що відповідно до закону про місцеве самоврядування гміна делегує їй ці повноваження. Понад те, ніяких паралельних рішень жодні загальні збори гміни ухвалити не можуть. Ніякого двовладдя. Тільки рада, якій юридична особа делегувала повноваження.
І тут уже ваша справа, яким шляхом іти. Для нас тоді, у 90-х, філософія й символи були надзвичайно важливі, оскільки ми поривали з радянською системою. Бо крім монополії власності ми руйнували ще й політичну, ієрархічну, фінансову та адміністративну монополію системи. Для вас, крім цього, сьогодні вкрай важливо ще й знайти консенсус - і в експертному середовищі, і в політичному. Тут треба не змагатися в гаслах і репліках, а просто чути одне одного. Заради країни. І якщо вам удасться ця реформа, хоч би як і що ви в ній назвали, ви поламаєте систему. І отримаєте головний шанс для розвитку.
- Ви сказали - ніякого двовладдя в громаді. А референдум? Чи часто і з яких питань ви його проводите?
- У нас проходять як класичні референдуми, так і консультативні місцеві. Референдум може проводитися з кожного питання, яке перебуває в компетенції даного рівня самоврядування. До того ж додаткові податки можна запровадити тільки після місцевого референдуму. Але щоб винести якесь питання на референдум, необхідне рішення ради. Або потрібно зібрати підписи 10% дорослого населення гміни або повіту, а також 5% - воєводства. Шляхом референдуму можна відкликати раду або мера перед кінцем їхньої каденції. Щоб результати такого голосування мали силу, явка має становити як мінімум 60% від явки під час виборів.
Про проблемні повіти, підпорядкування префекта й фінанси
- Пане Свенчицький, другий етап реформи - створення повітів і воєводств - пройшов у вас тільки через вісім років після створення громад. Насправді той-таки Єжи Регульський назвав саме повіти найуразливішою ланкою трирівневої системи місцевого самоврядування.
- Від початку, створюючи повіти, планувалося, що саме вони стануть основним рівнем для системи охорони здоров'я. Однак ми досить швидко перейшли на страхову систему. Відтак повіт сьогодні не відіграє в цій сфері якоїсь значимої ролі. Є, звичайно, деякі повітові госпіталі, де директорів призначає влада повіту. Але всі фінанси при цьому йдуть через страхову систему. Тому в другого рівня місцевого самоврядування виявилося недостатньо завдань і повноважень. А оскільки діє принцип субсидіарності, всі базові повноваження передано на найнижчий рівень, тобто безпосередньо громадам, між ними й повітами є деяка напруженість. У вас же, як я розумію, найближчим часом не планується різкого переходу на страхову медичну систему, тому саме район може стати опорою охорони здоров'я. Також тут можуть бути повноваження, які стосуються районних доріг, якихось спеціалізованих шкіл.
- Чи не краще для зниження градуса протиборства раду району не обирати, а делегувати в неї представників ради громад. А може, взагалі обійтися без районів?
- Якщо оминути райони, тоді потрібно ще більшими робити громади і зводити їх загальну кількість до тисячі. І якщо у вас 25 областей, то на одну припаде приблизно 40 громад. Але у вас теж досить велика територія, і районний рівень у конструкції місцевого самоврядування може виявитися необхідним. І якщо все-таки залишати райони, то, можливо, слід подумати над варіантом професора Регульського, що краще до ради району делегувати представників громади. Це може сприяти тіснішій співпраці.
Понад те, у нас є ще одна серйозна проблема - це співіснування міст, які мають статус повіту, і дрібних містечок і сіл, які оточують це місто й об'єднані в окремий повіт. Із центром влади в тому самому місті. Тобто в тій-таки Познані працюють відразу два виконкоми, дві ради і два президенти (мери, по-нашому. - І.В.), які постійно з'ясовують, хто з них головний. Аби уникнути цього, необхідно від початку об'єднати сильне місто й прилеглі до нього населені пункти в одну територіальну одиницю.
Тобто я хочу сказати, що можна й потрібно обговорювати різні варіанти. Адже одна голова - добре, а дві - краще. Тому завжди є можливість оперативно провести якийсь семінар, де зібрати всіх ключових експертів і обговорити детально ці моменти.
- Нещодавно я була на з'їзді Асоціації малих міст України. Так от багато мерів казали про те, що всі міста в Україні в результаті реформи мають бути прирівняні до міст обласного значення і мати такі самі повноваження.
- Я підходив би до позначеної проблеми з трохи іншого боку. У нас базова одиниця місцевого самоврядування - гміна. Це як зовсім невеличка гміна Лешноволя під Варшавою, так і сама Варшава. Водночас Варшава й іще 65 великих міст наділені й функціями повіту. Але в нас тут теж проблема з тим, що багато міст отримали статус повіту тільки у зв'язку з наявністю в них, наприклад, якихось історичних пам'яток. Тому
314 повітів плюс 66 міст-повітів - забагато якось. Мало бути не більш як 200 одиниць другого рівня самоврядування. Отже, вам краще врахувати ці наші помилки й вести мову також про укрупнення районів.
- Рівень воєводства - області. Оскільки, як ви влучно зауважили, реформа в нас опинилася не в експертній, а в політичній площині, то найбільші суперечки в нас точаться не навколо майбутньої зміни Конституції, передачі виконавчої влади обласним і районним радам тощо, а навколо опції "префект". То хто має смикати його за ниточки? Президент? Прем'єр? Чи варто говорити про подвійний мандат?
- Уточнімо ще раз: місцеве самоврядування в Польщі не залежить від державної влади в регіонах. Державну владу у воєводстві представляє воєвода, який має право нагляду тільки з точки зору законності. І то в жорстких рамках визначених компетенцій: гуманітарні проблеми, оборона й безпека, нагляд за самоврядуванням з точки зору відповідності праву ухвалених рішень, координація інспекцій і служб правопорядку. Воєводи також компетентні ухвалювати ключові рішення в період надзвичайних ситуацій.
Що ж до підпорядкування, то в Польщі воєвода підпорядковується прем'єр-міністру. При цьому, безперечно, він не відмовить президенту в прийомі або збиранні якоїсь інформації. У нас президент, так само як і у вас, виконує дещо інші функції, він не займається поточними справами державної адміністрації, не впливає на виконавчу гілку влади. А от представник державної влади у воєводстві здійснює державний нагляд саме за цією сферою. Отже, воєводу призначає і знімає з посади прем'єр-міністр. Його доручення воєвода й виконує.
Річ у тім, що нагляд за законністю діяльності місцевого самоврядування полягає в тому, щоб призупинити незаконне рішення виконавчої влади або ради. При цьому і рада, і виконком мають право звернутися до суду. І вони іноді спори з воєводою виграють, іноді програють. Але ви взагалі уявляєте собі картину, якщо президент Польщі, відповідальний за зовнішню політику, оборону, безпеку, програватиме в суді якійсь маленькій раді або меру? Це був би серйозний удар по іміджу і в нашій країні, і в будь-якій іншій. А для прем'єр-міністра, який займається господарством, це абсолютно нормальна робоча практика.
- Ви можете вказати ще на якісь точки, де нас можуть очікувати проблеми?
- По-перше, фінансова частина забезпечення і впровадження реформи. Попри те що ВР уже ухвалила Бюджетний кодекс, де закладено базові принципи субсидіарності, має бути досить кропітка бюджетна робота, уже з урахуванням кроків реформи. Які порівняльні механізми? На чому базувати доходи - скільки на місцевих податках, а скільки на якійсь частині загальнодержавних? Що в підсумку отримаємо на всіх рівнях? Які механізми вирівнювання потрібно створити, щоб знайти баланс між дуже багатими і бідними громадами? Потрібен чіткий моніторинг рішень, ухвалених на цей рік, і проведення розрахунків на майбутнє.
- Якщо говорити про розподіл фінансів на всі три рівні місцевого самоврядування, то які тут мають бути пріоритети?
- Усе має базуватися на податковому потенціалі кожної окремої громади, району та області. Скільки вони можуть отримати з місцевих податків, скільки - з загальнонародних, скільки від підприємств, які їм підпорядковуються? Адже комунальні підприємства, які займаються транспортом, дорогами, в основному неприбуткові. Що ж до механізму вирівнювання, то, як мені здається, прийнято польський варіант, коли порівнюємо частини. Наприклад, 80% того, чого не вистачає для отримання 80% середнього публічного доходу на жителя країни. Тут важливо, з одного боку, не допустити зрівнялівки. З іншого - дати можливість усім територіальним одиницям виконувати свої основні функції хоча б за мінімальними стандартами.
Але, так чи інакше, найголовніший рівень - це рівень громади. Де потрібно залишити 100% місцевих податків - від торгівлі, від землі, ще якихось дрібних трансакцій. Також дати частину податку на доходи фізичних осіб і підприємств.
- Про яку частину державних доходів ви кажете?
- Приблизно 50% усіх державних податків слід розподілити між трьома рівнями місцевого самоврядування. При цьому не менш ніж половина з них - 25% - має піти на найголовніший рівень - громадам. В області вже не так багато функцій, тому в цьому випадку може йтися про 5-10%. Решту - районам. Тим більше, якщо саме до цього рівня буде прив'язано основну частину охорони здоров'я. Але ці цифри - досить приблизний розрахунок. Насправді потрібні численні розрахунки, проведені якщо не з урахуванням усіх одиниць самоврядування, то принаймні на основі конкретних прикладів.
- Отже, по-перше, фінанси. А по-друге?
- По-друге, територіальна організація і передача повноважень на рівні місцевого самоврядування. Як я вже казав, це титанічна праця, яка вимагає чіткості й деталізації. А також ухвалення окремого закону про Закон. Про те, які зміни до яких законів внести, кому й які повноваження передати.
- Наші куратори реформи ще не зверталися до вас по рекомендації щодо цього?
- Я знаю, що в заступника міністра В'ячеслава Негоди є карта повноважень. Однак розподілу за рівнями місцевого самоврядування ніхто, наскільки я знаю, не робив.
- Важливим чинником успіху цієї реформи є прості люди, які живуть і в маленьких українських селах, де немає роботи й перспектив, і в великих містах, де під'їзди без світла, а земля громади йде за схемами в кишені метких чиновників і бізнесменів. Саме ці люди насправді або допоможуть реформі стати реальністю, або, навпаки, створять безліч перешкод. Що потрібно зробити для того, щоб допомогли?
- Професійно й детально підготувати реформу. Щоб піти до людей не з загальними ідеями і словами, а конкретно показати, що вони отримають у результаті реформи. Понад те, не слід забувати, що саме ці люди отримають фінанси на те, щоб реалізовувати передані центральною владою повноваження. Тобто в Україні ще мають пройти колосальний масовий тренінг ті, хто працюватиме в органах місцевого самоврядування. Хто ухвалюватиме рішення і самоврядуватиме в громадах, районах та областях. Адже народ звик очікувати вказівок і рішень зверху - з Києва, а тут доведеться починати з себе. У Польщі було створено спеціальний недержавний фонд, який займався навчанням кадрів на місцях. Тепер ми допомагаємо Україні. Але це тільки найперші, не потужні кроки. Для того щоб розпочати масове навчання, реформа має стартувати, основні закони мають бути ухвалені. Оскільки потрібно розуміти, чого навчати людей.
- Ваша підсумкова порада.
- Я порадив би владі оперативно виділити ключових експертів, які цілодобово готували б реформу, і дати їм повноваження. Створити єдиний центр реформи. Щоб відповідальні й уповноважені експерти могли не тільки обговорювати, дебатувати та їздити регіонами, а й закінчити підготовчий законотворчий етап реформи. Щоб вони могли, у підсумку, представити уряду і Верховній Раді готові, пов'язані рішення на затвердження й розпочати впровадження реформи.
Адже сьогодні ситуація така, що ми часто зустрічаємося, щось там обговорюємо-обговорюємо, а через місяць - проблема на тому самому місці. Або, що ще гірше, ухвалюються відірвані, непов'язані рішення. Має бути така уповноважена людина, яка має право ухвалювати рішення, подавати їх уряду і парламенту на розгляд, а потім контролювати їх виконання й відповідати за них.
Регульський 24 години на добу працював над реформою. У нього не було інших завдань. І ситуація в Польщі 24 роки тому була складніша, ніж сьогодні в Україні. Крім війни, звичайно. Тоді ніхто не знав, що таке ця реформа. Крім Регульського й кількох його співробітників. У вас же сьогодні є набагато більше людей (ніж у Польщі 24 роки тому), які мають необхідні знання.