Завдяки особливостям здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в Києві, які об’єднали в одну структуру МДА та виконавчий орган Київради, ще жодному київському міському голові не вдалося уникнути проблем. Мерів, які боролися з Центром, за 20 років було лише троє, але, як мовиться, тричі — це вже закономірність.
Боротьба за Київ точилася з перемінним успіхом. Олександр Омельченко виграв бій у Леоніда Кучми в Конституційному суді. Леонід Черновецький, фактично, без бою здав місто Віктору Януковичу після невеликих змін до Закону про столицю.
Віталій Кличко тримається, щонайменше, третій раунд: розім’явся у млявому конфлікті з Петром Порошенком, підняв рейтинги в обмін на частину потоків у першому конфлікті з Андрієм Богданом у 2019-му і сподівається вийти переможцем із нового загострення відносин із Банковою. У хід підуть перевірені гасла «Конституційний суд ще 2003 року все роз’яснив» та «Киян позбавляють місцевого самоврядування», а резервним аеродромом виступить нова структура виконавчих органів Київради, підпорядкована саме міському голові.
Очевидно, що, перш ніж у Банкової дійдуть руки до закону про столицю (а про можливе перезавантаження системи влади у столиці ZN.UA недавно писало), Кличко намагатиметься утримувати владу всіма можливими способами.
Та чи витримають захисні редути Кличка реальний наступ Зеленського? І чи може Зеленський виграти у Кличка, не програвши столицю?
Добровільні жертви міфу
Всі чули заяви, що головою КМДА мають призначати виключно обраного Київського міського голову, бо саме так встановлено Конституцією і Конституційний Суд ще у 2003-му це підтвердив, а в часи Януковича незаконно змінили Закон «Про столицю»?
Вітаємо, ви обізнані з найпоширенішим міфом про ситуацію в Києві. Бо є нюанси. КСУ у рішенні від 25.12.2003 № 21-рп/2003 справді написав, що КМДА має очолювати лише особа, обрана міським головою, але не тому, що так встановлено Конституцією. КСУ відзначив, що Конституція не дає відповіді на запитання, а уповноважує визначити це окремим законом. Закон про столицю і є таким окремим законом, а оскільки президент Кучма в указі від 1999 року прямо зазначив, що Омельченко призначається головою КМДА у зв’язку з обранням міським головою, то й далі, на думку КСУ, все має працювати за таким самим принципом.
Тобто КСУ, по суті, лише дав роз’яснення щодо використання Закону про столицю в чинній на той момент редакції. Янукович цим скористався: вносимо прості зміни до закону — і рішення КСУ стає неактуальним, а президент отримує можливість призначати головою КМДА кого завгодно. Ось чому Зеленський так упевнено заявив на пресконференції про свою вертикаль і повноваження.
Віталію Кличку все це добре відомо. Він подає законопроєкти, щоб прив’язати посаду голови КМДА до посади обраного міського голови, коли очікує можливих виборів 2013 року і коли йде на вибори у 2014му. Такий законопроєкт подають представники його команди влітку 2016 року, коли Кличко пише заяву про звільнення з посади голови президентської «Солідарності» і оголошує про відновлення роботи УДАРу. Ну й конституційного подання в інтересах Кличка в останній день повноважень ВР VIII скликання щодо тлумачення Конституції не слід забувати.
Але жодних звернень у КСУ про визнання неконституційним «фінту Януковича». Гучні заяви про незаконність і порушення Конституції — лише для публіки, всі дії спрямовуються на зміну Закону про столицю чи бодай отримання нових роз’яснень КСУ.
Кличко подвійних стандартів
Але маніпуляції Кличка з рішенням КСУ йому більше загрожують, ніж приносять користі. Річ у тому, що майже однакових рішень було два.
Рішення КСУ від 13.10.2005 № 9-рп/2005: РДА в Києві має очолювати лише особа, обрана головою районної ради. Ви колись чули заяви Кличка, що президент призначає голів РДА з порушенням вимог Конституції і рішення КСУ? Таких заяв ви не почуєте, і ось чому.
Янукович обійшов обидва рішення КСУ одним законом, яким і голову КМДА призначати собі дозволив, і дозволив Київраді ліквідувати райради, а без райрад призначення голів РДА ставало повноваженням президента.
Більше того, Віталій Кличко 09.09.2010 особисто підтримує позбавлення киян права на місцеве самоврядування на рівні районів і передачу РДА в Києві під контроль Януковичу. Вже на посаді міського керманича Кличко докладає максимум зусиль, щоб заблокувати відновлення райрад у Києві і залишити РДА під контролем Порошенка.
Тож розбудова президентської вертикалі до РДА у Києві — це і робота особисто Кличка. А пройти від нинішньої ОПУ до РДА, оминувши КМДА, така вертикаль не може навіть теоретично.
Кличко сам посадив себе на шпагат своїми прямо протилежними діями у двох абсолютно ідентичних ситуаціях — з головами КМДА та РДА. І про цю гнучкість міського очільника можуть легко нагадати киянам.
Конституційне подання уповільненої дії
І на захист у КСУ права бути безперечним головою КМДА Кличко, найімовірніше, не розраховує. Як уже зазначалося вище, у 2003 році КСУ давав офіційне тлумачення більше Закону про столицю, бо Конституція в собі відповіді не містить. Але після реформи 2016 року КСУ має право тлумачити виключно саму Конституцію. Інтереси Кличка в КСУ, принаймні на момент звернення, представляв юрист дуже високого рівня — нинішній віцепрем’єр Олексій Резніков, тож про наївність узагалі не йдеться, а мета — зовсім інша.
У конституційному поданні 51 народного депутата України від 28.08.2019 № 3/5329(19) (ще не розглянутому КСУ) містяться троє питань, і перше — не про право президента звільняти/призначати голову КМДА на власний розсуд. Першим іде питання про право Київської міської ради (КМР) утворювати виконавчі органи не в структурі КМДА.
Другий тур президентських виборів відбувся 21 квітня 2019 року, а вже 26 квітня Віталій Кличко реєструє проєкт рішення № 08/231-1596/ПР «Про організаційно-правові заходи щодо упорядкування діяльності виконавчих органів Київської міської ради», яким передбачається надання департаментам і управлінням статусу окремого виконавчого органу, а не структурного підрозділу КМДА. До інавгурації Володимира Зеленського ще кілька тижнів, а Віталій Кличко вже намагається побудувати нову структуру місцевої влади, щоб не втратити все у разі звільнення з посади голови КМДА. Але затвердити тоді ці зміни голосів забракнуло.
Тож саме Кличко почав будувати захист уже в нинішньому конфлікті, подавши 27 квітня цього року відповідний проєкт рішення про переформатування нинішніх департаментів і управлінь КМДА в окремі виконавчі органи, що підпорядковуються не голові КМДА, а Київському міському голові. Зазначене й дозволяє зробити висновок, що реальна мета конституційного подання — не зберегти за собою посаду голови КМДА, а отримати підтвердження права на створення підконтрольних саме міському голові виконавчих органів, залишивши ставленика Зеленського з мінімумом влади.
Вся справа у виконкомі
Найцікавіше в ситуації з виконавчим органом Київради —Кличко сам загнав себе у глухий кут, сівши на завідомо незаконну схему організації діяльності КМДА, створену ще за часів Омельченка. Відповідь на питання, як має працювати КМДА, традиційно шукають серед написаного в Законі про столицю, намагаючись на його основі трактувати зміст Конституції. Але, щоб цю відповідь знайти, треба йти у зворотному напрямку — шукати, чого в Законі про столицю не написано, а далі дивитися, як це має бути організовано відповідно до вимог ст. 19 Конституції, бо органи влади зобов'язані діяти лише в межах повноважень та у способи, передбачені Конституцією й законами.
КМДА — це не державна адміністрація, якій делеговані повноваження виконавчих органів КМР, і не виконавчий орган КМР, якому делеговані повноваження державної адміністрації. Як прямо випливає із Закону про столицю і додатково підтверджено рішенням КСУ від 25.12.2003 № 21-рп/2003, КМДА є єдиним, в організаційному сенсі, органом, який виконує функції виконавчого органу КМР і паралельно — функції державної адміністрації.
Але в законі про столицю немає жодного слова про те, як має виконувати свої повноваження КМДА. А якщо особливості її роботи в цьому законі не прописані, то — увага! — особливостей і немає: функції держадміністрації мають виконуватися в порядку, встановленому ЗУ «Про місцеві державні адміністрації», а функції виконавчого органу Київради — відповідно до ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».
Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово, а всі ключові рішення у виконавчому органі місцевої ради — приймаються голосуванням виконавчого комітету. Хоч міський голова і є головною посадовою особою місцевого самоврядування в місті, та він не має права одноособово приймати принципові для життєдіяльності міста рішення, він лише вносить до ради пропозиції щодо складу виконавчого комітету, організовує його роботу, головує на засіданнях і підписує рішення колегіальні. А якщо міський голова не згоден із рішенням, прийнятим виконкомом, — він його зупиняє й передає на розгляд міської ради.
То яким чином призначення Зеленським на посаду голови КМДА когось іншого, крім обраного міського голови, може позбавити киян права на самоврядування? Такий призначений голова КМДА, згідно із законодавством, отримає право приймати рішення виключно в межах повноважень державної адміністрації, а з погляду повноважень місцевого самоврядування, він — ніхто.
Перемогти Кличка, програти Київ
Але так мало б бути за законодавством України, що на території Києва діє лише вибірково. Віталій Кличко не виконав своїх обов’язків обраного на виборах міського голови й не створив виконкому — він вирішив стати не «першим серед рівних», а царем, якими до нього були Омельченко й Черновецький. Навіть маючи перед очима приклад узурпації міської влади в часи Януковича, він вирішив іти шляхом попередників, навісивши одноособове керівництво містом на свою нестабільну посаду голови КМДА.
Як наслідок таких дій Кличка, разом із посадою до ставленика Зеленського можуть перейти й можливості одноособово вирішувати питання місцевого самоврядування.
Тож і маємо те, що маємо. Кличко власноруч віджав у киян керівництво районами для Порошенка, згодом подарувавши його Зеленському як новому президентові. А тепер намагається бодай якось виправити наслідки власного нехтування вимогами законодавства, щоб не подарувати Зеленському ще й загальне керівництво Києвом.
Цей бій Зеленський виграв у Кличка ще до його початку. Але якщо президент вирішить узяти собі функції не лише місцевої державної адміністрації, а й виконавчого органу Київради, то, вигравши бій у Кличка, він остаточно програє битву за Київ.
А щоб без нових виборів і бій у Кличка виграти, і Київ не програти, є лише один шлях: першою дією новопризначеного голови КМДА має стати звернення до Київського міського голови з вимогою усунути порушення законодавства і вжити заходів для створення виконавчого комітету. Або прийняти закон про столицю, в якому буде розділено повноваження мера і голови КМДА. І виконком усе-одно піде під Кличка. Ось такий парадокс.
Усі статті Георгія Могильного читайте тут.