Чудасія на українському кордоні
З початку невиправданої та неспровокованої повномасштабної агресії Росії проти України зростає кількість випадків, коли чоловіки призовного віку раптом опиняються за кордоном у не притаманній їм ролі із сумнівними результатами. Так, колишній перший заступник секретаря РНБО Олег Гладковський (Свинарчук), неодноразово заброньований обласними військовими адміністраціями нібито як водій гуманітарних вантажів, уже тричі від початку війни перетинав державний кордон на авто різних марок, зареєстрованих на різних осіб, щоразу повертаючись в Україну пішки.
Народний депутат Василь Петьовка так само тричі протягом повномасштабної війни звертався до голови Закарпатської ОВА із проханням надати право вільного виїзду за кордон його синові. При цьому у відповідних депутатських зверненнях(!) необхідність надати дозвіл обґрунтовувалася потребою в отриманні та доставці гуманітарних вантажів для потреб ЗСУ. Однак Андрій Петьовка, який у період з квітня 2022-го виїжджав за межі України п’ять разів, тричі такі поїздки здійснював у власних цілях, а не з метою перевезти гуманітарну допомогу.
Колишній керівник Черкаської облдержадміністрації Олександр Скічко виїжджав за кордон через систему «Шлях» за зверненням товариства, співвласницею якого була його дружина. Товариство клопотало про виїзд Скічка терміном на три місяці як державного представника у проведенні переговорів дирекції цього товариства з представниками європейських компаній щодо співпраці з отримання будівельних панелей. Отже, аж ніяк не для перевезення гуманітарних вантажів, що могло бути єдиною законною метою у цьому випадку.
Син колишнього народного депутата та заступника голови адміністрації президента України Андрія Портнова у березні разом із водієм виїхав за межі України і дотепер не повернувся, хоча був зобов’язаний це зробити ще у квітні. Клопотання щодо його виїзду було зареєстроване в системі «Шлях» посадовцем Львівської обласної військової адміністрації.
Колишній гендиректор ДП «Антонов» у березні подавав до Держприкордонслужби перелік співробітників, які виїжджають за кордон нібито для технічного обслуговування літаків. Усе б нічого, але до групи було включено сторонніх людей, у тому числі близького родича, який зміг перетнути кордон під виглядом авіаінженера.
Таких прикладів безліч. Держприкордонслужба від початку дії воєнного стану зафіксувала спроби незаконного перетину кордону більш як 8 тисячами військовозобов’язаних чоловіків. Понад 5,6 тисячі порушників зупинені прикордонниками поза пунктами пропуску, а решта намагалися схитрувати на паспортному контролі. Зафіксовано 245 спроб підкупу прикордонників на загальну суму 3,8 млн грн. Оголошено понад 400 підозр за незаконне переправлення та підробку документів при перетині кордону. Це офіційні цифри, які трохи відкривають лише верхівку гігантського корупційного айсберга, більша частина якого ховається у мутних водах правової невизначеності.
Водночас є проблема зі студентами іноземних університетів. Їм спочатку дозволили перетинати кордон, а потім заборонили. Багато хто вже сплатив за навчання, і тепер закордонні університети пишуть листи українській владі з проханням випустити цих хлопців на навчання. У них є емоційне виправдання: «Генерал Залужний же сказав, що Україні потрібна освічена молодь і що можна для цього вчитися за кордоном!». Так, до 14 вересня було ще можна. А після 14-го — вже зась. Чому? Ніхто не може зрозуміло відповісти. Подібна історія і з іншими категоріями чоловіків. Одним можна, іншим — ні. Пояснити обґрунтованість цих відмінностей з допомогою здорового глузду, доцільності та справедливості важко. Виходить так, що можна тим, хто дав хабара?
Корупційні практики незаконного виїзду з України
Нижче окреслено кілька найпоширеніших корупційних схем незаконного виїзду з України, які були ідентифіковані командою експертів НАЗК протягом серпня–жовтня 2022 року при проведенні дослідження «Корупційні схеми та ризики під час виїзду з України в умовах воєнного стану».
Рішення про виїзд військовозобов’язаних за межі України нібито як водіїв гуманітарних вантажів через систему «Шлях»: ніхто не контролює, які саме вантажі привіз «волонтер», чи взагалі він щось віз і чи повернувся назад. Або ж продаж компаніями-перевізниками права побути «другим водієм»: такі «водії» іноді навіть не мають водійського посвідчення і, звичайно ж, не повертаються назад в Україну.
Зловживання державних органів листами з проханням надати дозвіл на виїзд за межі України військовозобов’язаним чоловікам, які не є заброньованими на період мобілізації та на воєнний час: так з’являються за кордоном новоспечені українські «авіаінженери».
Прямий продаж права виїзду за кордон через хабарі прикордонникам. Наприклад, Державне бюро розслідувань сьогодні розслідує виїзд за кордон колишнього голови Конституційного суду України Олександра Тупицького, який виїхав з України без проходження належного прикордонного і митного контролю. Розцінки на подібні послуги неважко знайти у відкритих джерелах: вони коливаються від 6 до 10 тис. дол. США.
Трохи дорожче «купити» фальшиву інвалідність — до 12 тис. дол. Також поширеними є зловживання з боку посадовців військових адміністрацій за надання безперешкодного дозволу на виїзд на тимчасово окуповану територію України. На відомому пункті Василівка Запорізької області вартість безперешкодного перетину лінії розмежування коштувала для однієї людини від 500 до 1500 дол., за одне авто — від 700 дол.
Загалом у згаданому дослідженні НАЗК: відновило хронологію запровадження заборони; проаналізувало джерела права, якими встановлена заборона і запроваджені винятки із заборони; надіслало понад 20 запитів до центральних органів виконавчої влади та обласних військових адміністрацій, проаналізувало відповіді на них і сотні документів, в яких зафіксовані обставини виїзду з різних підстав військовозобов’язаних чоловіків за кордон у період дії заборони; провело інтерв’ю з посадовими особами Держприкордонслужби та Міністерства інфраструктури України; здійснило аналіз даних інформаційних систем «Шлях» та «Аркан»; здійснило моніторинг інформації з відкритих джерел та Telegram-каналів; проаналізувало судову практику вирішення спорів з оскарження рішень органів державного прикордонного контролю щодо відмови в перетині державного кордону України для виїзду за її межі.
Чи може бути обмежене право вільно залишати територію України?
Ситуація навколо обмеження права виїзду з України та пов’язана з цим корупція спричинили значний суспільний резонанс. Перш ніж назвати причини корупції, варто розібратися, чи може бути обмежене це право в принципі, і якщо так, то у який спосіб. Отже, конституційне право вільно залишати територію України не є абсолютним і може бути обмеженим за певних умов, зокрема, під час дії правового режиму воєнного стану. Так говорить Конституція України. Вона ж разом із Законом України «Про правовий режим воєнного стану» визначає і спосіб, у який таке обмеження може бути встановлено.
Єдиний законний спосіб, у який це можна зробити, — встановити обмеження цього права в указі президента України, яким запроваджується воєнний стан. Такий указ підлягає затвердженню Верховною Радою України і після цього матиме силу закону. У зв’язку з цим будь-які закиди про те, що держава в принципі не може обмежити право вільного пересування громадян, є безпідставними. Може і безсумнівно повинна, коли йдеться про захист її суверенітету і територіальної цілісності.
Чи існує сьогодні законодавча заборона на виїзд з України?
Хоч би як парадоксально це звучало, але такої заборони наразі не існує, оскільки в указі президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» такого обмеження встановлено не було. Ймовірно, через юридичну помилку в указі натомість дослівно процитовано норми Конституції України, які лише допускають можливість такого обмеження у майбутньому, проте не містять прямої заборони на виїзд з України.
Чим же керуються прикордонники, приймаючи індивідуальні рішення про дозвіл чи заборону на виїзд з України? У період з 24 лютого до 1 квітня вони керувалися виключно листами адміністрації Держприкордонслужби та інформаційними повідомленнями, розміщеними на її офіційному веб-сайті. А починаючи з 1 квітня — також зміненими з урахуванням запровадження воєнного стану Правилами перетину державного кордону України військовозобов’язаними особами лише з окремих документально підтверджених підстав.
Таким чином, юридичний парадокс полягає у тому, що можливість і спосіб обмеження права вільно залишати територію України передбачені законом, винятки у разі застосування такого обмеження також визначені законодавством, а саме обмеження у передбачений законом спосіб досі не встановлено. Отже, існує правова невизначеність навколо питання, що є предметом чималого індивідуального та суспільного інтересу.
У публічній комунікації Верховного суду зазначено, що аналіз судової практики з цього питання свідчить про існування справ за позовами громадян до органів Держприкордонслужби про визнання протиправними рішень про відмову громадянам у перетині державного кордону. У непоодиноких випадках зазначені позови суди задовольняють. Причини, на думку Верховного суду, полягають, зокрема, у недосконалому правовому регулюванні заборони на виїзд громадян України за межі її території, встановленні категорій осіб, на яких ця заборона не поширюється, та, як наслідок, неоднаковому тлумаченні законодавства громадянами, органами Держприкордонслужби та судом.
У своєму повідомленні Верховний суд підсумовує: «Наявність відповідних рішень підтверджує необхідність вдосконалення нормативно-правових актів, які встановлюють заборону на виїзд громадян України за кордон, а також передбачають легітимні винятки із загального правила».
Чому це важливо?
Те, у який спосіб має бути встановлено обмеження конституційного права, — не питання конституційної теорії чи юридичної чистоти правового регулювання. Це засадниче питання практичного захисту фундаментальних прав громадян, закріплених у Конституції України, а також того, наскільки Україна може вважатися розвиненою і сталою демократією.
Основний Закон недарма наділяє виключно главу держави спільно з парламентом правом обмежувати такі права (і то не всі). Такий механізм — запобіжник від диктатури та свавілля чиновників. Уже сьогодні відсутність передбаченого законом рішення про обмеження права вільно залишати територію України призводить до свавілля чиновників у питаннях перетину кордону та до вибуху корупції у цій сфері.
Причини корупції при перетині кордону в умовах воєнного стану і як їх усунути
Будь-яка правова невизначеність завжди породжує свавілля чиновників і корупцію.
Перше, що треба зробити для усунення цих явищ при перетині кордону в умовах воєнного стану, — ще раз зважено оцінити міру необхідності в обмеженні виїзду чоловіків і військовозобов’язаних за кордон, керуючись при цьому розумним балансом інтересів, пов’язаних з обороною держави, з одного боку, та забезпеченням життєдіяльності суспільства — з іншого.
Друге: для ліквідації правової невизначеності необхідно внести зміни техніко-юридичного характеру до згаданого указу президента України про запровадження воєнного стану. Ці зміни мають передбачати пряме обмеження права вільно залишати територію України для відповідних категорій громадян і можливість для уряду запроваджувати необхідні винятки у разі потреби. Зміни до указу мають бути затверджені парламентом.
Третє: у згаданих Правилах перетину державного кордону України військовозобов’язаними особами слід передбачити всі винятки та підстави для перетину, для кожної з яких вичерпно визначити, якими документами регулюється це виняткове право, а також регламентувати зрозумілу для всіх і прозору процедуру отримання таких документів.
Четверте — упорядкувати адміністрування системи «Шлях». Наразі бракує правового регулювання, яке визначало б вичерпний перелік суб'єктів і чіткі критерії для внесення до системи (зараз вони надто формальні, тож обласні військові адміністрації роблять це, по суті, свавільно). Слід урегулювати термін, на який надаються дозволи, критерії для обґрунтування кількості водіїв, а також спосіб, у який має бути підтверджено заяву на дозвіл і право водіїв на керування транспортними засобами. Нарешті, має бути визначено, хто і в який спосіб контролює виконання зобов’язань перевізників і водіїв.
П’яте — реалізувати можливість оформлювати документи для виїзду за кордон у територіальних центрах комплектування та соціальної підтримки через портал «Дія», щоб уникнути особистого контакту заявника та посадових осіб центрів.
Що далі
Національне агентство з питань запобігання корупції скерувало відповідні листи з висновками з проведеного дослідження цієї проблеми та конкретними пропозиціями щодо її розв’язання президенту України та прем'єр-міністру для прийняття рішень. Уряд повинен очолити роботу щодо створення і реалізації плану з упорядкування цієї сфери. НАЗК при цьому готове взяти на себе частину роботи з упровадження запропонованих заходів. Ми бачимо свою роль не лише у тому, аби діагностувати непристойну хворобу корупції, на яку можуть хворіти навіть сильні держави. Ми пропонуємо рецепт і маємо достатню спроможність брати участь у лікуванні.
Будь-які процеси в державі, навіть під час воєнного стану, мають відбуватися в правовому полі, за прозорими і зрозумілими для всіх правилами, що ґрунтуються на верховенстві права. Будь-які реальні кроки, спрямовані на боротьбу з корупцією всередині країни, — це сигнал нашим зовнішнім партнерам про те, що ми усвідомлюємо ці проблеми і свою відповідальність за подальший розвиток України як демократичної правової держави із сталими інституціями.
Війна нас навчила багатьох речей, у тому числі й глибокої віри у свій народ і відчуття причетності до творення історії його національної держави. Збройні сили України роблять свою справу, повертаючи території, захоплені агресором. Цивільна ж влада має робити свою справу — відновлювати, відбудовувати країну, забезпечувати стійкість в умовах війни та після неї, а також встановлювати прозорі, зрозумілі та обов'язкові для всіх правила, що ґрунтуються на верховенстві права.
Аналітичний звіт за результатами виконаного НАЗК дослідження «Корупційні схеми та ризики під час виїзду з України в умовах воєнного стану» можна завантажити за посиланням.
Більше статей Андрія Вишневського читайте за посиланням.