Странности на украинской границе
С начала неоправданной и неспровоцированной полномасштабной агрессии России против Украины растет количество случаев, когда мужчины призывного возраста внезапно оказываются за границей в несвойственной им роли и с сомнительными результатами. Так, бывший первый заместитель секретаря СНБО Олег Гладковский (Свинарчук), неоднократно забронированный областными военными администрациями якобы как водитель гуманитарных грузов, уже трижды с начала войны пересекал государственную границу на авто разных марок, зарегистрированных на разных лиц, каждый раз возвращаясь в Украину пешком.
Народный депутат Василий Петьовка также трижды в течение полномасштабной войны обращался к главе Закарпатской ОВА с просьбой предоставить право свободного выезда за границу его сыну. При этом в соответствующих депутатских обращениях (!) необходимость разрешения обосновывалась потребностью в получении и доставке гуманитарных грузов для нужд ВСУ. Однако Андрей Петьовка, в период с апреля 2022 года выезжавший за пределы Украины пять раз, трижды такие поездки совершал в своих целях, а не для перевозки гуманитарной помощи.
Бывший глава Черкасской облгосадминистрации Александр Скичко выезжал за границу через систему «Шлях» по просьбе общества, совладелицей которого была его жена. Общество ходатайствовало о выезде Скичко сроком на три месяца как государственного представителя в проведении переговоров дирекции этого общества с европейскими компаниями с целью сотрудничества для получения строительных панелей. То есть, отнюдь не для перевозки гуманитарных грузов, что могло быть единственной законной целью в данном случае.
Сын бывшего народного депутата и замглавы администрации президента Украины Андрея Портнова в марте вместе с водителем выехал за пределы Украины и до сих пор не вернулся, хотя был обязан вернуться еще в апреле. Ходатайство о его выезде было зарегистрировано в системе «Шлях» должностным лицом Львовской областной военной администрации.
Бывший гендиректор ГП «Антонов» в марте подавал в Госпогранслужбу перечень сотрудников, выезжающих за границу якобы для технического обслуживания самолетов. Все бы ничего, но в группу были включены посторонние люди, в том числе близкий родственник, сумевший пересечь границу под видом авиаинженера.
Таких примеров множество. Госпогранслужба с начала военного положения зафиксировала попытки незаконного пересечения границы более чем 8 тысячами военнообязанных мужчин. Более 5,6 тысячи нарушителей остановлены пограничниками вне пунктов пропуска, а остальные пытались схитрить на паспортном контроле. Зафиксировано 245 попыток подкупа пограничников на общую сумму 3,8 млн грн. Объявлено более 400 подозрений за незаконную переправку и подделку документов при пересечении границы. Это официальные цифры, обнажающие лишь вершину гигантского коррупционного айсберга, большая часть которого прячется в мутных водах правовой неопределенности.
В то же время есть проблема с украинскими студентами иностранных университетов. Им сначала разрешили пересекать границу, а затем запретили. Многие уже оплатили обучение, и теперь университеты пишут письма украинским властям с просьбой выпустить этих ребят на обучение. У них есть эмоциональное оправдание: «Генерал Залужный сказал, что Украине нужна образованная молодежь, и что можно для этого учиться за границей»! Да, до 14 сентября было еще можно. А после 14-го — уже нельзя. Почему? Никто не может вразумительно ответить. Подобная история и с другими категориями мужчин. Одним можно, другим — нет. Объяснить обоснованность этих отличий с помощью здравого смысла, целесообразности и справедливости сложно. Выходит, что можно тем, кто дал взятки?
Коррупционные практики незаконного выезда из Украины
Ниже приведены несколько самых распространенных коррупционных схем незаконного выезда из Украины, идентифицированные командой НАПК в течение августа–октября 2022 года при проведении исследования «Коррупционные схемы и риски во время выезда из Украины в условиях военного положения».
Решение о выезде военнообязанных за пределы Украины якобы как водителей гуманитарных грузов через систему «Шлях»: никто не контролирует, какие именно грузы привез «волонтер», вез ли он вообще что-то, вернулся ли обратно. Или же продажа компаниями-перевозчиками права побыть вторым водителем: такие водители иногда даже не имеют водительского удостоверения и, конечно же, не возвращаются обратно в Украину.
Злоупотребление государственных органов письмами с просьбой предоставить разрешение на выезд за пределы Украины военнообязанным мужчинам, которые не забронированы на период мобилизации и на военное время: так появляются за рубежом новоиспеченные украинские «авиаинженеры».
Прямая продажа права выезда за границу путем взяток пограничникам. Например, сейчас Государственное бюро расследований расследует выезд за границу бывшего председателя Конституционного Суда Украины Александра Тупицкого, выехавшего из Украины без прохождения надлежащего пограничного и таможенного контроля. Расценки на подобные услуги легко найти в открытых источниках: они колеблются от 6 до 10 тыс. долл. США.
Несколько дороже «купить» фальшивую инвалидность — до 12 тыс. долл. Также распространены злоупотребления со стороны должностных лиц военных администраций за предоставление беспрепятственного разрешения на выезд на временно оккупированную территорию Украины. В известном пункте Васильевка Запорожской области стоимость беспрепятственного пересечения линии разграничения стоила для одного человека от 500 до 1500 дол. США, за одно авто — от 700 дол. США.
В упомянутом исследовании НАПК: восстановило хронологию установления фактического запрета; проанализировало источники права, которыми установлен этот запрет и исключения из запрета; направило более 20 запросов центральным органам исполнительной власти и областным военным администрациям, проанализировало ответы на них и сотни документов, где зафиксированы обстоятельства выезда на разных основаниях военнообязанных мужчин за границу в период действия запрета; провело интервью с должностными лицами Госпогранслужбы и Мининфраструктуры Украины; проанализировало данные информационных систем «Шлях» и «Аркан»; осуществило мониторинг информации из открытых источников и Telegram-каналов; проанализировало судебную практику разрешения споров по обжалованию решений органов государственного пограничного контроля об отказе в пересечении государственной границы Украины для выезда за ее пределы.
Может ли быть ограничено право свободно покидать территорию Украины?
Ситуация вокруг ограничения права выезда из Украины и связанная с этим коррупция вызвали значительный общественный резонанс. Прежде чем назвать причины коррупции, следует разобраться, может ли быть ограничено это право в принципе и если да, то каким образом. Итак, конституционное право свободно покидать территорию Украины не является абсолютным и может быть ограничено при определенных условиях, в частности, во время действия правового режима военного положения. Так гласит Конституция Украины. Она же вместе с Законом Украины «О правовом режиме военного положения» определяет и способ, которым такое ограничение может быть установлено.
Единственный законный способ, которым это может быть сделано, — установить ограничение этого права в указе президента Украины, которым вводится военное положение. Такой указ подлежит утверждению Верховной Радой Украины и после этого будет иметь силу закона. В этой связи любые упреки в том, что государство в принципе не может ограничить право свободного передвижения граждан, безосновательны. Может, и, несомненно, должно, когда речь идет о защите ее суверенитета и территориальной целостности.
Существует ли сегодня законодательный запрет на выезд из Украины?
Как бы парадоксально это ни звучало, но такого запрета пока нет, поскольку в указе президента Украины от 24.02.2022 № 64/2022 «О введении военного положения в Украине» такое ограничение установлено не было. Вероятно, из-за юридической ошибки в указе дословно процитированы нормы Конституции Украины, которые лишь допускают возможность такого ограничения в будущем, однако не содержат прямого запрета на выезд из Украины.
Чем же руководствуются пограничники, принимая индивидуальные решения о разрешении или запрете на выезд из Украины? В период с 24 февраля по 1 апреля они руководствовались исключительно письмами администрации Госпогранслужбы и информационными сообщениями, размещенными на ее официальном веб-сайте. А начиная с 1 апреля — также измененными с учетом введения военного положения Правилами пересечения государственной границы Украины военнообязанными лицами лишь по отдельным документально подтвержденным основаниям.
Таким образом, юридический парадокс заключается в том, что возможность и способ ограничения права свободно покидать территорию Украины предусмотрены законом, исключения в случае применения такого ограничения также определены законодательством, но сами ограничения предусмотренным законом способом до сих пор не установлены. Следовательно, существует правовая неопределенность в вопросе, являющемся предметом высокого индивидуального и общественного интереса.
В публичной коммуникации Верховного суда отмечено, что анализ судебной практики по этому вопросу свидетельствует о наличии дел по искам граждан к органам Госпогранслужбы о признании противоправными решений об отказе гражданам в пересечении государственной границы. В нередких случаях такие иски суды удовлетворяют. Причины, по мнению Верховного суда, заключаются, в частности в несовершенном правовом регулировании запрета на выезд граждан Украины за пределы ее территории, установлении категорий лиц, на которых этот запрет не распространяется, и, как следствие, неодинаковом толковании законодательства гражданами, органами Госпогранслужбы и судом.
В своем сообщении Верховный суд заключает: «наличие соответствующих решений подтверждает необходимость усовершенствования нормативно-правовых актов, устанавливающих запрет на выезд граждан Украины за границу, а также предусматривающих легитимные исключения из общего правила».
Почему это важно?
То, каким образом должно быть установлено ограничение конституционного права, — не вопрос конституционной теории или юридической чистоты правового регулирования. Это основополагающий вопрос практической защиты фундаментальных прав граждан, закрепленных в Конституции Украины, а также вопрос того, насколько Украина может считаться развитой и устойчивой демократией.
Основной закон не зря наделяет исключительно главу государства совместно с парламентом ограничивать такие права (и то не все). Такой механизм — предохранитель от диктатуры и произвола чиновников. Уже сейчас отсутствие предусмотренного законом решения об ограничении права свободно покидать территорию Украины приводит к произволу чиновников в вопросах пересечения границы и всплеску коррупции в этой сфере.
Причины коррупции при пересечении границы в условиях военного положения и как их устранить
Любая правовая неопределенность всегда порождает произвол чиновников и коррупцию.
Первое, что нужно сделать для искоренения этих явлений при пересечении границы в условиях военного положения — еще раз взвешенно оценить степень необходимости ограничения выезда мужчин и военнообязанных за границу, руководствуясь при этом разумным балансом интересов, связанных с обороной государства, с одной стороны, и обеспечением жизнедеятельности общества — с другой.
Второе: для ликвидации правовой неопределенности должны быть внесены изменения технико-юридического характера в упомянутый указ президента Украины о введении военного положения. Эти изменения должны предусматривать прямое ограничение права свободно покидать территорию Украины для соответствующих категорий граждан и возможность для правительства вводить исключения в случае необходимости. Изменения в указ должны быть утверждены парламентом.
Третье: в упомянутых Правилах пересечения государственной границы Украины военнообязанными лицами следует предусмотреть все исключения и основания для пересечения, по каждому из которых исчерпывающе определить, какими документами регулируется это исключительное право, а также регламентировать понятную для всех и прозрачную процедуру получения таких документов.
Четвертое: упорядочить администрирование системы «Шлях». В настоящее время не хватает правового регулирования, которое определяло бы исчерпывающий перечень субъектов, четкие критерии для внесения в систему (сейчас они слишком формальные, и областные военные администрации делают это, по сути, своевольно), урегулировать срок, на который предоставляются разрешения, критерии для обоснования количества водителей, а также способ, которым должно быть подтверждено заявление на разрешение и право водителей на управление транспортными средствами. Наконец, должно быть определено, кто и как контролирует выполнение обязательств перевозчиков и водителей.
Пятое: реализовать возможность оформления документов для выезда за границу территориальными центрами комплектования и социальной поддержки через портал «Дія» во избежание личного контакта заявителя и должностных лиц центров.
Что дальше
НАПК направило соответствующие письма с выводами по исследованию этой проблемы и конкретными предложениями по ее решению президенту Украины и премьер-министру для принятия решений. Правительство должно возглавить работу по созданию и реализации плана по упорядочению этой сферы. НАПК при этом готово взять на себя часть работы по внедрению предложенных мер. Мы видим свою роль не только в том, чтобы диагностировать неприличную болезнь — коррупцию, которой могут болеть даже сильные государства. Мы предлагаем рецепт и имеем достаточный потенциал участвовать в лечении.
Любые процессы в государстве, даже во время военного положения, должны проходить в правовом поле.Любые реальные шаги, направленные на борьбу с коррупцией внутри страны, — это сигнал нашим внешним партнерам о том, что мы отдаем себе отчет в этих проблемах и своей ответственности за дальнейшее развитие Украины как демократического правового государства с устойчивыми институтами.
Война научила нас многим вещам, в том числе глубокой вере в свой народ и ощущению причастности к созданию истории его национального государства. ВСУ делают свое дело, возвращая территории, захваченные агрессором. Гражданская власть должна делать свое дело — восстанавливать, отстраивать страну, обеспечивать устойчивость в условиях войны и после нее, а также устанавливать прозрачные, понятные и обязательные для всех правила, основывающиеся на верховенстве права.
Аналитический отчет по результатам проведенного НАПК исследования «Коррупционные схемы и риски при выезде из Украины в условиях военного положения» можно скачать по ссылке.
Больше статей Андрея Вишневского читайте по ссылке.