Думаю, не помилюся, коли скажу, що ще жоден документ у новітній історії вітчизняної законотворчості не викликав такого бурхливого резонансу. І стільки емоцій. Діапазон експресивних оцінок - від "пропало все" до "повна перемога". Оцінок, автори яких здебільшого майже не наводять вагомих доказів на користь своєї правоти, ігнорують причинно-наслідкові зв'язки, нехтують правилами логіки та нормами вітчизняного законодавства. Сумно, що багато цих людей раніше не давали приводу запідозрити їх в істеричності. Потішно, що сперечальники істерично закидають одне одному. Причому, як на мене, найвідчайдушніші істерики гучніше за всіх закликають не впадати в істерику.
Гадаю, розумієте, про що мова - про закон "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей". Його прийняла Верховна Рада 16 вересня, і він чекає на прогнозовану візу Петра Порошенка, щоб набрати юридичної сили.
Про можливе внесення цього нормативного акту, про його передбачувану суть, про обставини появи та гіпотетичні наслідки DT.UA докладно писало в попередньому числі.
Виникла потреба деталізувати. Отже.
Форма
Насправді йдеться про два закони. У вівторок Рада проголосувала не тільки за "особливий порядок місцевого самоврядування" на частині територій Донбасу, а й, у розвиток першого документа, прийняла другий - "Про недопущення переслідувань та покарання осіб - учасників подій на території Донецької та Луганської областей".
Згідно із законопроектом "Про особливий порядок...", на неконтрольованих Києвом територіях Донбасу пропонується запровадити режим самоврядування, відмінний від інших регіонів держави. Серед нововведень:
- "право мовного самовизначення". Що, зокрема, передбачає "використання російської та інших мов у діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, в судочинстві, в економічній та соціальній діяльності";
- передача функцій місцевого самоврядування новим місцевим радам і посадовим особам, обраним на позачергових виборах, які мають відбутися 7 грудня нинішнього року. Причому повноваження цих органів і судів не можуть бути припинені достроково (відзначимо цю обставину). Витрати на позапланову кампанію оплачує держава (тут і далі виділено мною. - С.Р.), за рахунок резервного фонду;
- особливий порядок призначення керівників судів та органів прокуратури. У цьому кадровому питанні передбачається "участь органів місцевого самоврядування";
- створення так званої народної міліції, на яку покладаються функції охорони громадського порядку і діяльність якої координується главами міст, сіл та селищ;
- спеціальний режим фінансування, "відмінний від загального економічного режиму". Держава бере на себе турботу про "створення нових робочих місць, відновлення інфраструктури, переорієнтацію промислового потенціалу, залучення інвестицій і кредитів" тощо. Зобов'язання держави законодавчо закріплені - 7 стаття законопроекту встановлює, що витрати на держпідтримку захищені статтями Держбюджету. Тобто фінансування цих витрат обов'язкове.
- право органів самоврядування, виконавчих органів і територіальних громад самостійно укладати договори про прикордонну співпрацю з адміністративно-територіальними одиницями Російської Федерації.
Своєю чергою, законопроект "про недопущення переслідувань" звільняє від кримінальної відповідальності сепаратистів і учасників незаконних збройних формувань. За умови, що ці особи:
- здали державним органам зброю та боєприпаси;
- звільнили адміністративні будівлі;
- випустили на волю заручників.
Амністія не поширюється на осіб, котрі вчинили тяжкі злочини. Реалізацію закону покладено на суди та органи прокуратури.
Процедура
Ці законопроекти дивні не тільки по суті, - дивна й процедура їх прийняття. Зупинимося на основних.
Голосування за законопроекти здійснювалося в закритому режимі, але з допомогою електронної системи голосування. Що, з погляду експертів, є порушенням регламенту, який передбачає або таємне голосування бюлетенями, або публічне, "кнопкове". Крім того, ніхто зі спеціалістів не зміг згадати випадку, щоб закон приймався у закритому режимі. І не зміг послатися на жодну статтю регламенту (тим більше Конституції), яка дозволяє подібне... Така форма прийнятна для обговорення питань, що є військовою або державною таємницею. Закон таємницею бути не може. На те він і закон. Очевидно, таємницею хотіли зробити (і зробили в результаті) перелік тих, хто голосував "за". Очевидно, хтось дуже не хотів знижувати свої шанси на переобрання. Ще напередодні голосування стало відомо, що ряд депутатів, які планують висувати свої кандидатури на мажоритарних округах, зробили закритий режим голосування обов'язковою умовою своєї лояльності. Але при чому тут інтереси держави?
Ряд народних обранців стверджував, що підсумкове голосування було фальсифіковане. Однак підтвердити чи спростувати їхнє твердження неможливо. Під час процедури голосування табло показало тільки 277 голосів "за" без розподілу по фракціям. Що не тільки порушує принципи відкритості вищого законодавчого органу, а й робить саму процедуру прийняття закону дуже схожою на шахрайство. Що неприпустимо, коли йдеться про державні інтереси.
Крім того, багато депутатів заявили, що відбувся фактичний підлог. Проект президентського закону, розданий на руки парламентаріям, істотно відрізнявся від документа, оприлюдненого на офіційному сайті Верховної Ради. У початковій версії Закону "Про особливий порядок..." зазначено, що території, стосовно яких застосовується спеціальний режим самоврядування, визначаються рішенням Верховної Ради. Те ж формулювання є і в пояснювальній записці до проекту закону. Однак в остаточному варіанті передбачено, що особливий порядок самоврядування запроваджується в районах, містах та селищах, які будуть визначені рішенням керівника АТЦ.
Таке серйозне порушення, допущене під час процедури прийняття такого важливого закону, робить його доволі сумнівним.
Відповідність Конституції
та чинному законодавству
Ще жодного разу в історії українського законодавства не приймали рішення про проведення виборів до місцевих рад, в якому не зазначалося б, про які конкретно ради йдеться. Це вже є порушенням законодавства. Не кажучи про те, що в кожному разі не буде дотримано необхідної процедури. Відповідно до документа, прийнятого 16 вересня, позачергові місцеві вибори в "окремих районах" Донбасу намічені на 7 грудня. Однак законодавство передбачає, що на виборчу кампанію надається 90 днів. Терміни проведення кампанії будуть зірвані в кожнім разі.
Цілком очевидно, що кордони територій, щодо яких передбачено вибори, змінюються ледь не щодня, всупереч укладеній в Мінську угоді. І будуть змінюватися далі. Яким чином ЦВК, відповідно до законодавства, може сформувати необхідні виборчі комісії - незрозуміло.
Відповідно до Конституції та чинного виборчого законодавства для проведення позачергових місцевих виборів потрібно достроково припинити повноваження існуючих органів місцевого самоврядування. Обов'язково зазначивши законні підстави для такого припинення. Цього зроблено не було.
Ми звертали увагу на те, що, відповідно до прийнятого Закону "Про особливий режим...", повноваження новообраних рад і посадових осіб не можуть бути припинені достроково. Як стверджують юристи, це означає, що навіть якщо виникнуть нові обставини, ці органи і посадові особи продовжуватимуть виконувати свої обов'язки. Тобто одним розчерком пера Київ легалізував і легітимував владу де-факто сепаратистських структур, надавши їм юридичні повноваження на роки, позбавивши Раду конституційного права розпуску місцевих рад.
"Особливий порядок" призначення керівників органів прокуратури та судів, що передбачає участь у цьому процесі місцевого самоврядування (читай, призначення їх сепаратистами та Москвою), прямо порушує загальний і чіткий порядок, визначений Конституцією.
Грубим порушенням є створення так званої народної міліції. У Законі "Про міліцію" немає навіть згадування про такий орган. 9 стаття Закону "Про особливий порядок..." зазначає, що загони "народної міліції" "реалізують повноваження, передбачені для них законами України". Однак у жодному законі ці повноваження не прописані.
У порушення ст. 10 Конституції України на території окремих районів Донбасу встановлюється особливий статус російської мови, фактично йому надається статус державної.
"Бюджетна захищеність" витрат, спрямованих на економічну підтримку "окремих регіонів" не видається юридично обґрунтованою. Понад те, такий статус витрат означає, що їх розмір не може змінюватися при скороченні бюджетних прав. Тобто держава бере на себе зобов'язання годувати й опалювати сепаратистський регіон, ігноруючи інтереси інших регіонів.
Право місцевих органів, посадових осіб, територіальних громад укладати договори про прикордонне співробітництво з суб'єктами іншої держави також суперечить українському законодавству.
Суть
Де-факто і де-юре українська держава наділяє юридичними повноваженнями сепаратистський регіон і по суті узаконює створення військової бази іноземної держави на території, яка є невіддільною частиною України. Умова виведення частин - Збройних сил Російської Федерації (присутність яких не оспорюється ніким, крім самої Москви) не фігурує ні в зазначених законах, ні в мінських угодах. Які, до речі, не мають юридичної сили, що, втім, не завадило авторам закону послатися на них у пояснювальній записці.
Якщо називати речі своїми іменами, Київ дав фактичну згоду на те, щоб незаконні воєнізовані формування набули легального статусу - "народна міліція". Щоб суди та органи прокуратури, які формально не припинили свого існування, отримали мандат від Києва, при цьому йому не підпорядковуючись.
Закон "Про недопущення переслідування та покарання..." не містить механізмів контролю за його реалізацією. Його застосування фактично покладене на місцевих суддів і прокурорів, які перебувають під контролем сепаратистів. Установити, вчиняла чи ні амністована особа тяжкий злочин, Київ не зможе. Місцеві суди і прокуратура амністуватимуть усіх, на кого вкаже місцева, легалізована Києвом влада. Тому що місцеві судді і прокурори захочуть залишитися на своїх посадах і підтвердити свій статус відповідно до прийнятого закону.
Сепаратисти, за законом повинні здати зброю держорганам. А вони там є?
Здійснити контроль за волевиявленням громадян під час запланованих на 7 грудня місцевих виборів Київ не зможе. Місцеві депутати, місцева влада фактично призначатимуться сепаратистами (а простіше кажучи, Москвою) і впливати на їхню діяльність центральна влада не зможе.
При цьому вибори будуть фінансовані за рахунок українського платника податків. А якщо закон набуде юридичної сили, то бунтівні регіони матимуть право вимагати регулярної, гарантованої економічної допомоги з держбюджету.
Аргументи і контраргументи
Захисники президентської ініціативи вважають критику на адресу прийнятих законів необґрунтованою. Узагальнимо їхні аргументи і спробуємо розібратися, наскільки вони спроможні.
Перше. "Конфлікт на Сході не має ні військового, ні дипломатичного вирішення, а тому єдиним виходом із ситуації є рішення політичне.
В умовах війни політичне рішення саме і є синтезом військової та дипломатичної політики. А те, що це війна, - нарешті визнав навіть президент Порошенко під час свого вражаючого спічу перед заокеанськими парламентаріями. На жаль, він не знайшов необхідних слів, аби так само красномовно донести суть того, що відбувається, і смисл своїх ініціатив до вітчизняних виборців. Він, правда, знайшов потрібні вислови для депутатів, які сумнівалися. За словами учасників розмови з главою держави (перед доленосним голосування), у Порошенка були два аргументи. Перший: воювати зараз ми не можемо. Другий: досить займатися передвиборним популізмом, подумайте про життя людей. Не знаю, чи були задані зустрічні запитання - "Що зробив Верховний головнокомандувач для того, аби ми воювали краще, і хто з тих, хто воював погано, за це відповів?" та "Чи не президент Порошенко був ініціатором дострокових виборів?".
Рішення Порошенка про припинення вогню та необхідний перепочинок скидалося б на логічне, коли б йому вдалося домогтися реального припинення бойових дій та реального виведення російських військ із територій, яким він запропонували "особливий порядок місцевого самоврядування". Однак цього не сталося. На фактично окупованих територіях відбувається відкрита ротація частин і підрозділів ЗС РФ, створення військових комендатур. За заявами цілої низки джерел, під керівництвом військових радників із Росії формуються частини ВПС і ППО "сепаратистського краю". Щастя, Дебальцеве, Донецький аеропорт - ці гарячі точки служать очевидним підтвердженням небажання Москви дотримуватися узгоджених домовленостей і зупинятися на досягнутому.
Друге. "Закони не будуть виконуватися. Київ не має наміру фінансувати сепаратистів. Прийняття цих документів було необхідне лише для того, щоб черговий раз продемонструвати недотримання Москвою домовленостей".
Москва нічого не обіцяла офіційно, а тому вільна від дотримання будь-яких домовленостей. Ну впіймають Кремль на небажанні дотримуватися чергової неофіційної угоди, то й що? Київ же свої зобов'язання скріпив законом. Недотримання закону буде ударом по репутації Києва і жодним чином не зашкодить репутації Москви.
Якщо виходити з того, що позачергові місцеві вибори - питання вирішене, то Київ уже вимушений передбачити їх фінансування.
І останнє. Якщо закон не мали наміру виконувати, то навіщо знадобилося його приймати? Чи не простіше було, як у випадку з Кримом, надати цим територіям статус окупованих, якими вони є де-факто?
Третє. "Про продовження війни кричать лише ті, хто особисто не збирається в ній брати участь. Хочеш продовження війни - їдь в АТО!".
Така теза озвучена різними людьми - від громадських активістів до державних чиновників. За словами тих, кому пощастило поспілкуватися з Порошенком напередодні прийняття "донбаських законів", до схожої аргументації вдавався і глава держави. Втім, у зал під час виступу, він кидав ті ж звинувачення.
Гріх сперечатися. Краще послухати тих, кого вже точно не назвеш "диванною сотнею", - комбата "Азова" Андрія Білецького, комбата "Донбасу" Семена Семенченка, командира роти батальйону "Дніпро-1" Володимира Парасюка, лідера "Правого сектора" Дмитра Яроша. Ми не станемо відбирати ваш час і займати газетну площу, їхня точка зору озвучена. Почитайте. Наведемо лише одну думку, стислу, яка з'явилася в мережі після голосування президентських законів. Думка бійця 92-ї бригади Олександра Алімова, який був поранений у секторі "Д" (до речі, у його друзях у Фейсбуці значаться державні мужі, котрі нині ратують за мир за всяку ціну). "Ми воювали за Україну, якої сьогодні не стало. Я більше не візьму зброї до рук".
Четверте. "Перепочинок необхідний для того, щоб зібратися на силах і зміцнити армію".
Зміцнення армії передбачає не тільки військово-технічний, а й моральний аспект. Своїм рішенням (до того ж, по суті, закритим, публічно не роз'ясненим і юридично непереконливим) глава держави підірвав віру в правоту своєї справи у тих, хто зі зброєю в руках захищав цілісність країни. Наведена вище думка рядового бійця не є одиничною. "За що ми боролися, за що наші друзі помирали, якщо вони отримали те, що хотіли?", - це запитання залишається відкритим. Відсутність чіткої й чесної відповіді на нього істотно зменшує число готових воювати далі. У війні, яка, на жаль, неминуча. Справа часу.
Важко судити про реальний рівень готовності російської армії. Ще складніше судити про справжні наміри Володимира Путіна. Але на сьогодні очевидна вища боєздатність російської армії, ніж української. Так само очевидно, що Путін не зупиниться. Про це говорять навіть ті, хто публічно захищає "мирний план Порошенка". Ніхто не знає, скільки часу триватиме умовний перепочинок. Умовний, бо бойові дії тривають, хоч і в меншому масштабі. Що Україні вдасться істотно підвищити боєздатність силовиків у стислий термін - сумнівно. До того ж поки що, на жаль, немає підстав вважати, що українська влада ефективно попрацювала над помилками. Наскільки відомо, необхідна ротація військ не проводиться. Зате її інтенсивно проводять росіяни, які вміло користуються перепочинком. Очікувані кадрові заміни так і не відбулися. Надії на "допомогу Заходу", в найближчий час неспроможні. Обіцянки надати Україні необхідну військово-технічну допомогу поки що залишаються лише обіцянками. Принаймні йдеться про тривалий і складний процес, який, певна річ, не змінить нинішнього балансу сил.
П'яте. "Київ переграв Москву тактично. Україна розробила стратегію зволікання часу. У Києва є єдиний, послідовний план дій".
Хотілося б вірити. Але поки що немає підстав. Люди з оточення президента кажуть, що метою двох прийнятих законів є реінтеграція бунтівних регіонів і не йдеться про підтримку чи визнання сепаратистів. Тим часом не пізніше як у четвер у США Петро Порошенко заявив про готовність надати "сепаратистам більше прав". Глава держави говорить, що виборчі бюлетені - краще, ніж кулеметні черги. Але при цьому його радник Микола Томенко заявляє, що впровадження мирного плану не означає припинення АТО. Постає природне запитання: АТО проводитимуть із допомогою виборчих бюлетенів? Міністр юстиції Петренко заявляє, що неконтрольовані Києвом території Кабмін не буде фінансувати. Але ця заява прямо суперечить букві закону, схваленого переважною більшістю Верховної Ради з подачі глави держави і за який проголосували люди прем'єра. Уповноважена президента Ірина Геращенко каже, що закон передбачає поступове повернення неконтрольованих територій Донбасу під контроль Києва, але текст закону фактично узаконює контроль сепаратистів над цими територіями. Схоже, єдності думок при владі не спостерігається, що побічно може свідчити про відсутність стратегії.
І опосередковано підтверджувати: є лише тактичне завдання - виторгувати в Москви час, необхідний для проведення виборів у Верховну Раду.
Шосте. "Прийняття відповідних законів було вимогою Заходу, який не хотів розв'язання повномасштабної Третьої світової війни і був готовий платити за крихкий мир".
Швидше за все, так і було. Але це не знімає з керівництва України відповідальності за долю України. Навряд чи Обама, Меркель або Олланд вимагали від Порошенка, наприклад, згоди на легалізацію бойовиків у вигляді "народної міліції". А коли й вимагали, то у влади напевно були підстави й аргументи для укладання більш прийнятних для Києва умов перемир'я. Захід боїться війни не менше ніж Порошенко. Очевидно, на цьому й треба було грати. Не сперечаюся, легко давати поради людині, на котрій лежить тягар такої тяжкої відповідальності. Але ця людина сама прагнула такої відповідальності й запевняла нас, що знає рецепт перемоги. Або, як мінімум, рецепт достойного миру. Хіба не це було одним із аргументів під час агітації за "однотурові" вибори президента?
Не тільки факт прийняття двох законів, не тільки суть цих законів, щонайменше - двозначна, а й процедура їх затвердження свідчили про надмірну (зважаючи на значущість події) зговірливість української влади. Державні зобов'язання стали ціною не припинення війни, не встановлення, хоча б часткового, контролю над кордоном і бунтівними територіями, не виведення військ агресора з української землі, - а лише зменшення інтенсивності бойових дій. Надто висока ціна, яка ставить під сумнів спроможність влади. І, на жаль, анітрохи не поліпшує стану держави.
Можливо, в обмін на перемир'я Київ отримає від Заходу певну фінансову допомогу та політичну підтримку. Але без проведення реформ і реального негайного зміцнення армії ця допомога позбавлена серйозного сенсу. Дуже хотілося б помилятися, проте на піар президентських ініціатив, схоже, витрачається набагато більше сил і коштів, ніж на наведення порядку у Збройних силах, секторі безпеки загалом та впровадження життєво важливих реформ.
Риторичне запитання: хтось назве хоча б одну реформаторську ініціативу президента з моменту його обрання? Розмови про те, що реформи в умовах війни неможливі, від лукавого. Без реформи системи нам цю війну не виграти. Такі аргументи мали б сенс, якби влада справді жертвувала реформами заради війни. Але ми помножили бездарну війну на відсутність реформ. І отриманий результат зміцнив невіру Заходу в наші сили і посилив віру Путіна у свої власні.
Сьоме. "Людське життя - найбільша цінність. Заради цього варто пожертвувати багато чим".
Так, але чи всім? Якщо російські танки без розпізнавальних знаків стоятимуть на околицях Києва, чи буде це достатнім приводом для запровадження "особливого порядку місцевого самоврядування" у Броварах або Борисполі? Чи врятує нас така політика від підняття російського триколора чи прапора якоїсь КНР не тільки над Верховною Радою, а й над Києво-Печерською лаврою?
На жаль для нас, сам факт появи таких законів, навіть якщо вони не виконуватимуться в повному обсязі або не виконуватимуться взагалі, створив шкідливе для України психологічне тло всередині країни. Ініціативи Порошенка, так і не роз'яснені чітко й публічно, серйозно вдарили по настроях проукраїнськи налаштованої частини Донбасу, почасти деморалізували патріотично налаштованих громадян та істотно підбадьорили антиукраїнські елементи. Локальний сплеск сепаратистських настроїв, зафіксований у цілому ряді регіонів, є не тільки свідченням посилення підривної діяльності Росії, яка отримала психологічний перепочинок, а й наслідком демонстрації публічної слабкості України. "У них вийшло, можемо спробувати й ми...", - дозволили собі подумати принишклі було противники існування української держави. Які, на жаль, живуть у найрізноманітніших куточках країни, що переживає свої не найкращі часи.
Річ не тільки в законах, не в нормах і пунктах, не в коштах, передбачених для потреб сепаратистів, навіть не у відсутності публічності, не в дріб'язковому шулерстві, яким відгонило від процедури прийняття цього рішення. Річ в очевидній слабкості, продемонстрованій українською владою в, можливо, найбільш критичний для держави момент. Цю слабкість відчувають усі. Навіть ті, хто не хоче зізнаватися в цьому не тільки оточуючим, а й самому собі. Хто намагається читати між рядками. Хто вишукує натяки в президентських спічах. Хто намагається побачити в його очах ту впевненість, яка тане у власній душі. Хто щиро вважає, хто щиро сподівається, що беззастережна згода з будь-яким кроком влади є запорукою майбутньої перемоги. Хто говорить про це вголос, не до кінця вірячи в те, що він говорить. Хто наївно вважає, що ВІН знає і вміє більше.
Найсумнішим виявилося те, що, непомітно для нас, проміжним результатом Революції Гідності стала часткова втрата гідності. Продемонстрована українською владою, але, на жаль, екстрапольована на всю Україну. Не цілком достойне рішення поставило під сумнів, здавалося б, очевидне надбання, завойоване дорогою ціною на Майдані на початку нинішнього року.
На жаль, особисто для мене (у даному разі не маю жодного права говорити від імені будь-кого), президент не знайшов потрібних слів, щоб назвати речі своїми іменами. Щоб хоч спробувати бути чесним із тими, чиї сини, чоловіки і брати вже поклали свої голови. На наше спільне лихо.