Розмова з киянами на сторінках DT.UA напередодні Нового року може стати доброю традицією. Наприкінці 2011-го у статті «Генеральний план збереження унікальності Києва» я ділився роздумами про те, яка важлива для міста Стратегія розвитку і як ми плануємо її реалізовувати. Тепер, обмірковуючи своє звернення до читачів, я мав намір підбити підсумки першого року реалізації Стратегії, розповісти про плани на рік наступний. Однак життя внесло корективи. Ті бюджетні параметри, які Закон про бюджет визначив на наступний рік для Києва, не просто позбавляють столицю держави перспективи ефективного розвитку. Вони програмують умови, в яких неможливо мінімально забезпечити навіть поточну життєдіяльність міста бодай на рівні 2012 року.
Боротьба інтересів - це природно
Як навчає досвід, досягнення будь-якого успіху завжди пов’язане з подоланням труднощів та перешкод. Насамперед тому, що будь-які зміни реалізуються у протиборстві різних інтересів. Процес прийняття бюджету-2013 - ще одне свідчення справедливості таких спостережень.
Тому, на мою думку, це цілком природно, що виникають, або є перманентними ситуації, коли інтереси центральної і місцевої влади суперечать одні одним. На те вона й центральна влада, аби прагнути до концентрації ресурсів. Але, з іншого боку, місцева влада відображає і зобов’язана забезпечувати насамперед інтереси жителів певної території, тому, щоб відповідати своєму призначенню, повинна мати певні можливості - як організаційні, так і фінансові.
Свого часу жителі Комсомольська на Полтавщині чотири рази обирали мене міським головою. Працював так, щоб виправдати довіру людей. Аж до судових позовів з обласною владою, яка намагалася вилучати з доходів міського бюджету невиправдано велику частину грошей, сплачених жителями міста й міськими підприємствами і місту необхідних.
Тобто суперечність бюджетних інтересів влади різного рівня - універсальна. Але європейська практика регулювання цих суперечностей показала оптимальність правила, коли близько 70% зібраних у регіонах коштів (+/-), залишаються в розпорядженні місцевої влади, а інша частина перераховується в центр для забезпечення державною владою її повноважень, включно з підтримкою та стимулюванням прискореного розвитку депресивних територій. Українська практика бюджетних відносин працює з точністю до навпаки. Більше того, часто бувають роки, коли територіальним громадам залишають значно менше 30% зібраних у регіоні коштів. Після цього «бюджетні діри» «латають» за рахунок субвенцій із центрального бюджету. Добре, якщо керівництво органів місцевого самоврядування і місцевої виконавчої влади досить наполегливе в переговорах із центром. Гірше, якщо такої наполегливості і можливостей бракує.
Але в обох випадках система відносин, побудована на домовленостях, не може бути правильною й ефективною. Звісно, інколи така система може бути результативною. Але тільки на коротких часових відтинках. Бо вона позбавляє місцеву владу можливості працювати, а територіальні громади - розвиватися з орієнтацією на планову перспективу. Київ - показовий того приклад.
Як ми розвивалися і розвиваємося у 2012 році
Україна не перший рік живе в умовах глобальної економічної кризи. І все ж нам вдавалося знаходити аргументи в переговорах з урядом, парламентом та президентом на користь того, що навіть у складній економічній ситуації столиця має розвиватися. Стратегію розвитку Києва до 2025 року місцева влада розробила й затвердила після широкого обговорення та доопрацювання на основі думки і з урахуванням пропозицій киян. Схвалив її й президент країни. Ми знайшли розуміння в уряді. Успішний старт реалізації Стратегії давав підстави розраховувати на підтримку центральної влади й надалі. Тим більше що за перший рік уже чимало зроблено.
Так, у рамках реалізації ініціативи «Першокласна інфраструктура» ми ввели в експлуатацію новий для Києва вид транспорту - міську електричку. Добудували лінію швидкісного трамвая на Троєщині. Відновили програми розвитку метрополітену, відкривши за рік кілька нових станцій. Побудували і будуємо дорожні розв’язки. Відкрили автомобільний рух по споруджуваному Подільському мостовому переходу. Парк громадського транспорту поповнився за минулий рік більш як на 300 автобусів і тролейбусів. Налагодили випуск київських трамваїв - у рамках реалізації стратегічної ініціативи «Зроблено в Києві».
Є серйозний прогрес у впровадженні сучасних технологій міського управління. У рамках стратегічної ініціативи «Електронний уряд» відкрили міський Дозвільний центр та адміністративні центри у всіх районах міста. Працюємо над виконанням стратегічної ініціативи «Культурна висота». Уперше за багато років Київ отримав недавно побудований музей. Це було непросто: зупинити комерційну забудову і вирішити питання, щоб меценати профінансували перепрофілювання будівлі та безоплатно передали її територіальній громаді для розміщення там Музею історії Києва, у якого вже 8 років не було власних експозиційних площ. Будуємо Археологічний музей. Реконструювали Андріївський узвіз.
Розпочали системну роботу з підвищення енергоефективності столичного господарства. Стартував пілотний проект модернізації енергосистем житлових будинків і бюджетних установ столиці. Ми готові розширювати експеримент на все місто. Це дозволить удвічі зменшити споживання енергоресурсів і витрати на їх оплату.
Чимало того, що вдалося зробити, здійснилося за підтримки центральної влади. Реконструкція НСК «Олімпійський», фінансування будівництва та реконструкція багатьох інших об’єктів проводилися переважно за кошти з держбюджету. Загалом за минулий рік на розвиток Києва з державного бюджету було виділено
8,2 млрд. грн. - на 1 млрд. більше, ніж вилучено у вигляді 50%-го податку на доходи фізосіб. І така «щедрість» цілком розумна й виправдана. Київ - головне місто держави з найбільшою кількістю населення, його не можна фінансувати абияк. Крім того, на нього лягають чималі витрати із забезпечення столичних функцій.
Перелічувати зроблене можна довго. Ще довше можна говорити про те, що ми планували зробити наступного року. Налаштувалися на планомірну, послідовну роботу, коли завершення одного етапу означає початок наступного. Базу для подальших перетворень закладено серйозну: розроблено програми і проекти, проведено переговори зі спонсорами та виконавцями з різних напрямів. Але повністю перекласти всі витрати на бізнес-партнерів ми не можемо. Є статті соціальних видатків і роботи, які мають фінансуватися виключно з бюджету.
Що може завадити Києву жити і розвиватися?
Заплановані урядом, який уже пішов у відставку, та депутатами IV скликання показники для столичного бюджету створюють ситуацію безпрецедентного дефіциту коштів. Якщо цих параметрів не змінити, доведеться не лише зупинити програми розвитку. Стане неможливою нормальна життєдіяльність міста. Також доведеться відмовитися від, хоч і не таких високих, як хотілося б, стандартів соціального захисту киян із низькими доходами. Цього допустити не можна. Наші починання схвалили кияни, ми отримали від них величезний кредит довіри і зобов’язані цю довіру виправдати.
Із суперечністю бюджетних інтересів центральної і місцевої влади мені доводиться мати справу щоразу, коли готується проект бюджету. Та якщо колись нам вдавалося досягти взаєморозуміння в результаті переговорів, то нинішнього року суперечність інтересів призвела до кризової ситуації. Місцеву владу, принаймні київську, взагалі виключили з бюджетного процесу. Це й стало головною суб’єктивною причиною прорахунків у бюджетному плануванні.
Готовий припустити, що поспішність і закритість підготовки та прийняття держбюджету зумовлені завершенням каденції одного уряду і парламенту та формуванням нових складів зазначених органів влади. Це тривалий процес, що міг спричинити затримку прийняття головного фінансового документа країни і тим самим створити проблеми з фінансуванням загальнодержавних і регіональних економічних, соціальних, культурних та інших програм. Як бачимо, за тиждень до Нового року новий уряд остаточно не сформовано. Однак це аж ніяк не виправдовує виключення місцевої влади з бюджетного процесу. За моїми даними, у результаті постраждало багато регіонів, а Київ - найбільше.
Не розвиватися, а виживати? Але як?
У 2013 році на зарплати київським педагогам, медикам та іншим працівникам бюджетної сфери потрібно 7,9 млрд. грн. Ще 1,8 млрд. грн. необхідно, аби забезпечити бюджетні установи продуктами харчування, медикаментами, енергоносіями, тобто профінансувати захищені бюджетні статті. Плюс погашення кредиторської заборгованості за захищеними статтями - ще 1 млрд. грн. Отже, майже 11 млрд. грн. нам необхідно тільки для забезпечення обов’язкових платежів у бюджетній сфері. Без поліпшення матеріальної бази бюджетних закладів і муніципальних надбавок до зарплат їхніх працівників. Однак у Міністерстві фінансів вирішили, що бюджетній сфері Києва вистачить і 7,2 млрд. грн. Як їх може вистачити? І де взяти гроші на матеріальну допомогу нужденним пенсіонерам, інвалідам?..
Немає іншого виходу, як змінювати Закон про держбюджет. Його потрібно ззмінювати ще й тому, що на 2013 рік Києву взагалі не передбачили коштів на компенсацію різниці у тарифах у житлово-комунальній сфері (мінімальна потреба становить 2,4 млрд. грн). Якщо не виправити помилку, доведеться підвищувати тарифи без можливості компенсації незаможним. Цього допустити не можна.
Суму капітальних вкладень, як на масштаби столиці, виділили взагалі сміховинну - 750 млн. грн. Тим часом спорудження лише однієї станції метро коштує в середньому 1 млрд. грн. А в наших планах на наступний рік було введення в експлуатацію станції метро «Теремки». Тільки для продовження будівництва Подільського мосту необхідно близько 3 млрд. грн.! Тривають масштабні роботи на Поштовій площі. Не можемо ж ми закинути розпочате будівництво і залишити площу розкопаною!
Загалом, за нашими підрахунками, загальний дефіцит міського бюджету становитиме у 2013 році 4,1 млрд. грн.
Разом із міською владою про свою стурбованість ситуацією заявили профспілки. На спільних громадських слуханнях було проголосовано резолюцію з вимогою до центральної і місцевої влади знайти вихід із ситуації. Депутатам міськради рекомендували не приймати міський бюджет у визначених центром параметрах, щоб до ухвалення комплексного рішення новий бюджетний рік розпочати за середньомісячними показниками поточного.
Кияни мають право розпоряджатися своїми грішми
Ключове питання, яке дозволить у найефективніший спосіб зняти системні проблеми у бюджетних відносинах Києва та центральної влади, - внесення в Бюджетний кодекс змін, що поверне право столиці розпоряджатися всією сумою грошових надходжень від податку на доходи киян як фізичних осіб (ПДФО). Тепер, як відомо, 50% у нас вилучаються в державний бюджет. 2012 року в нас забрали 7,2 млрд. грн., 2013-го сума вилучень становитиме вже 8,2 млрд. грн. При тому що в решті регіонів країни сумарно планується зібрати всього 1,5 млрд. цього податку. Розумію, за рахунок Києва можна спробувати вирішити
загальнодержавні проблеми. Але це і несправедливо, і неправильно.
Податок на доходи фізичних осіб - індикатор того, як працюють і заробляють жителі тих або інших населених пунктів. Отже, буде правильно і справедливо, якщо надходження від цього податку залишати територіальним громадам на їхні потреби: хто як працює, той так і живе. У цьому сенсі доходи від ПДФО - ще й джерело коштів для справедливого соціального захисту тих, кому він потрібен і хто на нього має заслужене право.
Столична ситуація
Київ – не тільки найбагатше, а й найдорожче для життя місто країни. Тут офіси великих компаній, банки тощо. Середня зарплата по місту перевищує 4500 грн. Звідси й рівень цін. А зарплати бюджетників - учителів, медиків, працівників установ культури, соціального захисту тощо - у середньому
2400 грн. Це нижче від показника середньої заробітної плати по країні. Що вже й казати про ветеранів та інвалідів, чиї пенсії такі ж невеликі, як і скрізь. Отже, необхідні муніципальні надбавки до зарплат бюджетників, має надаватися муніципальна допомога пенсіонерам. Їх джерелом може і повинен бути саме податок на доходи фізичних осіб, які платять всі, незалежно від того, хто скільки отримує.
Якби ми мали право розпоряджатися всіма 100% ПДФО, впевнений - ми б змогли власними силами компенсувати майже всю нестачу фінансування і поточних потреб бюджетної сфери та проектів розвитку. А в нинішній ситуації не можемо навіть зберегти муніципальні надбавки бюджетникам на рівні минулого року, не кажучи вже про їх індексацію. Мало того, Мінфін нас звинувачує у виплаті цих надбавок в умовах кризи. Але ж це вкрай необхідно, хай і для невеликого, та все ж скорочення розриву в доходах працівників бюджетних і комерційних структур. Як без цього розраховувати, що в школах наших дітей навчатимуть і виховуватимуть найкращі випускники педуніверситетів, а працівники медзакладів не шукатимуть способів заробляти на пацієнтах?
Бюджетне питання - іспит на щирість для нових народних обранців
Сподіваюся, свою лепту в зміну правової бази вирішення столичних, і не тільки столичних бюджетних проблем внесуть також народні депутати, обрані до парламенту киянами. Розроблені юристами Київської міської державної адміністрації проекти відповідних законів я передав їм під час недавньої зустрічі в КМДА. Сподіваюся, відмінності в кольорах партійних прапорів членів парламенту і чиновників виконавчої влади не стануть на перешкоді спільній діяльності в інтересах киян і всіх громадян нашої єдиної країни.
Розраховую також, що нам вдасться знайти спільну мову з новим складом уряду. Водночас ми готові мобілізувати внутрішні міські резерви. Додаткові доходи можна отримати від перегляду орендних ставок на землю, приватизації, земельних аукціонів, реклами та з деяких інших джерел. Але глобально проблеми це не вирішить.
Масштабні законодавчі зміни в бюджетному законодавстві і перегляд параметрів бюджету 2013 року вкрай потрібні.
Надійність та впевненість у роботі місцевої влади можуть забезпечити референдум і вибори
У критичній ситуації з бюджетом є й позитиви. Найбільшим із них вважаю те, що позицію київської влади в питанні бюджетних рішень центру почула і підтримала громадськість. Під час бюджетних слухань представники київської громади фактично дали нам доручення, уповноважили нас домагатися перегляду фінансових нормативів для міста. А це - вагомий аргумент у переговорах з центральними органами влади. Маючи широку підтримку киян, з урядом і депутатами вестиму діалог не тільки як посадова особа місцевої державної влади, а й як уповноважений делегат від усієї багатомільйонної громади Києва. Отже, мене краще почують.
У зв’язку з цим, до речі, нагадаю противникам винесення на місцевий київський референдум ініційованого мною питання про обов’язковість щорічного включення в міський бюджет статті, яка передбачає кошти на муніципальні надбавки до зарплат бюджетників соціальної сфери і на допомогу пенсіонерам. Якби референдум уже відбувся і мав позитивні результати голосування, частини бюджетних проблем, про які йшлося, вдалося б уникнути. Легше вирішувалися б і проблеми захисту історичної архітектури Києва та його природи.
Києву потрібні і референдум, і вибори міського голови. Проводити їх разом з виборами депутатів міськради чи раніше, обирати міську владу на 5 років чи до 2015 року - відповіді на ці питання перебувають у компетенції парламенту і Конституційного суду України. Їх необхідно вирішити.