Разговор с киевлянами на страницах ZN.UA в преддверии Нового года может стать доброй традицией. В конце 2011-го в статье «Генеральный план сохранения уникальности Киева» я делился мыслями о том, как важна для города Стратегия развития, и как мы собираемся ее реализовывать. Теперь, обдумывая свое обращение к читателям, я планировал подвести итог первого года реализации Стратегии, рассказать о планах на год будущий. Однако жизнь внесла коррективы. Те бюджетные параметры, которые Закон о бюджете определил на следующий год для Киева, не просто лишают столицу государства перспективы эффективного развития. Они программируют условия, при которых невозможно минимально обеспечить даже текущую жизнедеятельность города хотя бы на уровне 2012 года.
Борьба интересов - это естественно
Опыт учит, что достижение любого успеха всегда сопряжено с преодолением трудностей и препятствий. Прежде всего, потому, что любые перемены реализуются в противоборстве разных интересов. Процесс принятия бюджета-2013 - очередное свидетельство справедливости таких наблюдений.
Поэтому считаю вполне естественным, что возникают, а то и являются перманентными, ситуации, когда интересы центральной и местной властей противоречат друг другу. На то она и центральная власть, чтобы стремится к концентрации ресурсов. Но с другой стороны, местная власть отражает и обязана обеспечивать в первую очередь интересы жителей определенной территории, и, чтобы соответствовать своему предназначению, должна обладать определенными возможностями - и организационными, и финансовыми.
В свое время жители Комсомольска на Полтавщине четырежды избирали меня городским головой. Работал так, чтобы оправдывать доверие людей. Вплоть до судебных тяжб с областной властью, пытавшейся изымать из доходов городского бюджета неоправданно большую часть денег, уплаченных горожанами и городскими предприятиями и городу необходимых.
То есть противоречие бюджетных интересов властей разного уровня - универсально. Но европейская практика регулирования этих противоречий показала оптимальность правила, когда порядка 70% из собранных в регионах денежных средств (+/-), остаются в распоряжении местных властей, а другая часть перечисляется в центр для обеспечения государственной властью ее полномочий, включая поддержку и стимулирование ускоренного развития депрессивных территорий. Украинская практика бюджетных отношений работает с точностью до наоборот. Более того, нередки годы, когда территориальным громадам оставляют намного меньше 30% собранных в регионе средств. После этого «бюджетные дыры» «латают» за счет субвенций из центрального бюджета. Хорошо, если руководство органов местного самоуправления и местной исполнительной власти обладают необходимой настойчивостью в переговорах с центром. Хуже, если такой настойчивости и возможностей недостает.
Но в обоих случаях система отношений, построенная на договоренностях, не может быть правильной и эффективной. Конечно, порой такая система может быть результативной. Но только на коротких временных отрезках. Ибо она лишает местные власти возможности работать, а территориальные громады - развиваться с ориентаций на плановую перспективу. Киев - показательный тому пример.
Как мы развивались и развиваемся в 2012 году
Украина не первый год живет в условиях глобального экономического кризиса. Тем не менее, нам удавалось находить аргументы в переговорах с правительством, парламентом и президентом в пользу того, что даже в сложной экономической ситуации столица должна развиваться. Стратегия развития Киева до 2025 года была разработана и утверждена местной властью после широкого обсуждения и доработки на основе мнения и с учетом предложений киевлян. Одобрил ее и президент страны. Мы нашли понимание в правительстве. Успешный старт реализации Стратегии давал основания рассчитывать на поддержку центральных властей и в дальнейшем. Тем более что за первый год уже немало сделано.
Так, в рамках реализации инициативы «Первоклассная инфраструктура» мы ввели в эксплуатацию новый для Киева вид транспорта - городскую электричку. Достроили линию скоростного трамвая на Троещине. Возобновили программы развития метрополитена, открыв за год несколько новых станций. Построили и строим дорожные развязки. Открыли автомобильное движение по строящемуся Подольскому мостовому переходу. Парк общественного транспорта пополнился за минувший год более чем на 300 автобусов и троллейбусов. Наладили выпуск киевских трамваев - в рамках реализации стратегической инициативы «Сделано в Киеве».
Сделали серьезный шаг вперед по внедрению современных технологий городского управления. В рамках стратегической инициативы «Электронное правительство» открыли городской Разрешительный центр и административные центры во всех районах города. Работаем над выполнением стратегической инициативы «Культурная высота». Впервые за много лет Киев получил недавно построенный музей. Это было непросто: остановить коммерческую застройку и решить вопрос, чтобы меценаты профинансировали перепрофилирование здания и безвозмездно передали его территориальной громаде для размещения Музея истории Киева, 8 лет не имевшего собственных экспозиционных площадей. Строим Археологический музей. Реконструировали Андреевский спуск.
Начали системную работу по повышению энергоэффективности столичного хозяйства. Стартовал пилотный проект по модернизации энергосистем жилых домов и бюджетных учреждений столицы. Мы готовы расширять эксперимент на весь город. Это позволит вдвое сократить потребление энергоресурсов и расходы на их оплату.
Многое из того, что удалось сделать, осуществилось при поддержке центральной власти. Реконструкция НСК «Олимпийский», финансирование строительства и реконструкция многих других объектов производились главным образом за счет денежных средств из госбюджета. В целом за истекший год на развитие Киева из государственного бюджета было выделено 8,2 млрд. грн. - на 1 млрд больше, чем изъято в виде 50%-ного налога на доходы физлиц. И такая «щедрость» вполне разумна и оправдана. Киев - главный город государства с самой большой численностью населения - его нельзя финансировать кое-как. Кроме того, он несет немалые затраты по обеспечению столичных функций.
Перечислять, что сделано, можно долго. И еще дольше можно говорить о том, что мы намеревались сделать в наступающем году. Настроились на планомерную, последовательную работу, когда завершение одного этапа означает начало следующего. База для дальнейших преобразований заложена серьезная: разработаны программы и проекты, проведены переговоры со спонсорами и исполнителями по самым различным направлениям. Но полностью переложить все расходы на бизнес-партнеров мы не можем. Есть статьи социальных затрат и работы, финансирование которых должно быть исключительно из бюджета.
Что может помешать Киеву жить и развиваться?
Запланированные ушедшим в отставку правительством и депутатами IV созыва показатели для столичного бюджета создают ситуацию беспрецедентного дефицита денежных средств. И если эти параметры не будут изменены, придется не только остановить программы развития. Станет невозможной нормальная жизнедеятельность города. Также придется отказаться от пусть и не таких высоких, как хотелось бы, стандартов социальной защиты киевлян с малыми доходами. Этого допустить нельзя. Наши начинания были поддержаны киевлянами, мы получили от них громадный кредит доверия, и обязаны это доверие оправдать.
С противоречием бюджетных интересов центральной и местной властей мне приходится сталкиваться каждый раз, когда готовится проект бюджета. Но если прежде нам удавалось достигать взаимопонимания в результате переговоров, то в этом году несовпадение интересов привело к кризисной ситуации. Местную власть, по крайней мере киевскую, вообще исключили из бюджетного процесса. Это и стало главной субъективной причиной просчетов в бюджетном планировании.
Готов допустить, что поспешность и закрытость подготовки и принятия госбюджета обусловлены завершением каденции одного правительства и парламента и формированием новых составов этих органов власти. Это длительный процесс, который мог повлечь за собой задержку принятия главного финансового документа страны и тем самым создать проблемы с финансированием общегосударственных и региональных экономических, социальных, культурных и иных программ. Как видим, за неделю до Нового года новое правительство до конца не сформировано. Но это отнюдь не оправдывает исключение местных властей из бюджетного процесса. По моим сведениям, в результате пострадали многие регионы, а Киев - больше других.
Не развиваться, а выживать? Но как?
В 2013 году на зарплаты киевским педагогам, медикам и другим работникам бюджетной сферы нужно 7,9 млрд. грн. Еще 1,8 млрд. грн. необходимо, чтобы обеспечить бюджетные учреждения продуктами питания, медикаментами, энергоносителями, т.е. профинансировать защищенные бюджетные статьи. Плюс погашение кредиторской задолженности по защищенным статьям - еще 1 млрд. грн. Значит, без малого 11 млрд. грн. нам необходимо только для того, чтобы обеспечить обязательные платежи в бюджетной сфере. Без улучшения материальной базы бюджетных учреждений и муниципальных надбавок к зарплатам их работников. Однако в Министерстве финансов решили, что бюджетной сфере Киева хватит и 7,2 млрд. грн. Как их может хватить? И где взять деньги на материальную помощь нуждающимся пенсионерам, инвалидам?..
Нет иного выхода, как менять Закон о госбюджете. Его нужно менять еще и потому, что на 2013 год Киеву вообще не предусмотрели денежные средства на компенсацию разницы в тарифах в жилищно-коммунальной сфере (минимальная потребность составляет 2,4 млрд. грн). Если не исправить ошибку, придется тарифы повышать без возможностей компенсации малоимущим. Этого допустить нельзя.
Сумму капитальных вложений, как для масштабов столицы, выделили вообще смехотворную - 750 млн. грн. Между тем сооружение одной только станции метро обходится в среднем в 1 млрд. грн. А в наших планах на будущий год стоял ввод в эксплуатацию станции метро «Теремки». Только для продолжения строительства Подольского моста необходимо порядка 3 млрд. грн.! Идут масштабные работы на Почтовой площади. Не можем же мы забросить начатое строительство и оставить площадь разрытой!
В целом, по нашим подсчетам, общий дефицит городского бюджета составит в 2013 году 4,1 млрд. грн.
Вместе с городской властью о своей обеспокоенности ситуацией заявили профсоюзы. На совместных общественных слушаниях была проголосована резолюция с требованием к центральной и местной власти найти выход из ситуации. Депутатам горсовета рекомендовали не принимать городской бюджет в определенных центром параметрах с тем, чтобы до принятия комплексного решения новый бюджетный год начать по среднемесячным показателям текущего.
Киевляне имеют право распоряжаться своими деньгами
Ключевой вопрос, разрешающий наиболее эффективным способом снятие системных проблем в бюджетных отношениях Киева и центральной власти, - внесение в Бюджетный кодекс изменений, что вернет право столице распоряжаться всей суммой денежных поступлений от налога на доходы киевлян как физических лиц (НДФЛ). Теперь, как известно, 50% у нас изымаются в государственный бюджет. В 2012 году у нас забрали 7,2 млрд. грн., в 2013-м сумма изъятий составит уже 8,2 млрд. грн. При том, что во всех остальных регионах страны суммарно планируется собрать всего 1,5 млрд. этого налога. Понимаю, что за счет Киева можно попробовать решать общегосударственные проблемы. Но это и несправедливо, и неправильно.
Налог на доходы физических лиц - это индикатор того, как работают и зарабатывают жители тех или иных населенных пунктов. Значит, будет правильным и справедливым, если поступления от этого налога оставлять территориальным громадам на их потребности: кто как работает, тот так и живет. В этом смысле доходы от НДФЛ - еще и источник денежных средств для справедливой социальной защиты тех, кому она нужна и кто на нее имеет заслуженное право.
Столичная ситуация. Киев не только самый богатый, но и самый дорогой для жизни город страны. Здесь офисы крупных компаний, банки и пр. Средняя зарплата по городу превышает 4500 грн. Отсюда и уровень цен. А зарплаты бюджетников - учителей, медиков, работников учреждений культуры, социальной защиты и др. - в среднем 2400 грн. Это ниже показателя средней заработной платы по стране. Что уж говорить о ветеранах и инвалидах, чьи пенсии так же невелики, как и везде. Значит, необходимы муниципальные надбавки к зарплатам бюджетников, должна оказываться муниципальная помощь пенсионерам. Их источником может и должен быть именно налог на доходы физических лиц, который платят все независимо от того, кто сколько получает.
Если бы мы имели право распоряжаться всеми 100% НДФЛ, уверен - мы смогли бы собственными силами восполнить почти весь недостаток финансирования и текущих потребностей бюджетной сферы и проектов развития. А в сложившейся ситуации мы не можем даже сохранить муниципальные надбавки бюджетникам на уровне прошлого года, не говоря уже об их индексации. Мало того, Минфин поставил нам в вину, что в условиях кризиса мы выплачиваем эти надбавки. Но ведь это крайне необходимо, пусть и для небольшого, но все же сокращения разрыва в доходах работников бюджетных и коммерческих структур. Как без этого рассчитывать, что в школах наших детей будут обучать и воспитывать лучшие выпускники педуниверситетов, а работники медучреждений не будут искать способы, как зарабатывать на пациентах?
Бюджетный вопрос - экзамен на искренность для новых народных избранников
Надеюсь, свою лепту в изменение правовой базы решения столичных и не только столичных бюджетных проблем внесут и народные депутаты, избранные в парламент киевлянами. Разработанные юристами Киевской городской государственной администрации проекты соответствующих законов я передал им во время недавней встречи в КГГА. Надеюсь, что отличия в цветах партийных знамен членов парламента и чиновников исполнительной власти не станут помехой для совместной работы в интересах киевлян и всех граждан нашей общей страны.
Рассчитываю также, что нам удастся найти общий язык с новым составом правительства. Одновременно мы готовы мобилизовать внутренние городские резервы. Дополнительные доходы можно получить от пересмотра арендных ставок на землю, приватизации, земельных аукционов, рекламы и некоторых других источников. Но глобально проблемы это не решит.
Масштабные законодательные изменения в бюджетном законодательстве и пересмотр параметров бюджета 2013 года крайне нужны.
Надежность и уверенность в работе местной власти могут обеспечить референдум и выборы
В критической ситуации с бюджетом есть и позитивы. Наибольшим из них считаю то, что позицию киевской власти по отношению к бюджетным решениям центра услышала и поддержала общественность. В ходе бюджетных слушаний представители киевской громады фактически дали нам поручение, уполномочили нас добиваться пересмотра финансовых нормативов для города. А это - весомый аргумент в переговорах с центральными органами власти. Обладая широкой поддержкой киевлян, с правительством и депутатами буду вести диалог не только как должностное лицо местной государственной власти, но и как уполномоченный делегат от всей многомиллионной громады Киева. Значит, буду лучше услышан.
В этой связи, кстати, напомню противникам вынесения на местный киевский референдум инициированного мной вопроса об обязательности ежегодного включения в городской бюджет статьи, предусматривающей денежные средства для муниципальных надбавок к зарплатам бюджетников социальной сферы и для помощи пенсионерам. Если бы референдум уже состоялся и имел положительные результаты голосования, части бюджетных проблем, о которых шла речь, удалось бы избежать. Легче решались бы и проблемы защиты исторической архитектуры Киева и его природы.
Киеву нужен и референдум, и выборы городского головы. Проводить их вместе с выборами депутатов горсовета или раньше, избирать городскую власть на
5 лет или до 2015 года - ответы на эти вопросы находятся в компетенции парламента и Конституционного Суда Украины. Их необходимо решать.