По суті, ще до місцевих виборів 2020 року в державі мала бути сформульована концепція системи місцевого самоврядування в розрізі децентралізації влади. Фактично ж — маємо багато законодавчих неузгодженостей і пробілів, та не маємо цілісного уявлення про систему публічного управління в країні по завершенні реформи.
Одне з таких проблемних питань — створений в Україні інститут старост: посадової особи місцевого самоврядування, на старті реформи у 2015 році — виборної й покликаної представляти інтереси жителів відповідних сіл та селищ у територіальних громадах. Старости й тепер наділені низкою повноважень, визначених законодавством, проте сьогодні все ще дискутуються й узгоджуються питання їхнього правового статусу, обов’язків і завданьтощо. У парламенті обговорюється законопроєкт із цього приводу. І тільки перерва Ради на карантин трохи послабила запал депутатів, які активно дискутують уже четвертий місяць.
Після місцевих виборів у громадах Волині, Черкащини, Вінниччини, Івано-Франківщини, Чернігівщини, Миколаївщини та інших областей виникали конфліктні ситуації, пов’язані з невдоволенням мешканців зміною законодавства та призначенням старост. Проте така ситуація була цілком прогнозована. Староста як представник інтересів жителів відповідного села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради мав статус і вплив на місцеву політику, залежав від виборців та часто був незручним для голови.
То обирати чи призначати старост? Якими мають бути повноваження старост, і чи зможуть вони впливати на рішення ради громади, відстоювати інтереси жителів старостинського округу? Що про це думають у самих громадах? Читайте в нашому матеріалі.
Що змінилося у рік виборів?
На початку реформи децентралізації влади старост мали обирати — і в багатьох громадах таки обирали — мешканці старостинського округу. Оскільки вибори старост проходили за кошти місцевого бюджету, в окремих громадах обійшлися без них, і обов’язки старост після об’єднання виконували колишні сільські, селищні голови. Торік після внесення змін до низки законів старост обирати перестали. Відповідно до статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції від 16 липня 2020 року, відтепер старосту, за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, затверджує сільська, селищна, міська рада на термін її повноважень.
По суті, зважаючи на таку передбачену законом можливість, голови громад на власний розсуд визначилися з кандидатами на посади старост, без попередніх обговорень із тими, чиї інтереси староста мав би представляти. А новообрані депутати їхню ініціативу підтримали, чим неабияк роздратували місцевих жителів, котрі мали власну думку щодо претендентів на посаду старости як представника їхніх інтересів на рівні ради громади.
«Люди в селах не довіряли владі. Таке ставлення змінилося з початком децентралізації. Тоді люди повірили, що вони можуть самі щось змінювати і на щось впливати. Староста — це та людина в селі, до якої йдуть, як до батьків. Питання, з якими зверталися мешканці, різноманітні. Від найпростіших, як, скажімо, чому орендар ставка не дозволяє ловити рибу або вирішення спорів між сусідами за межу, до більш складних — ремонту дороги, освітлення, облаштування парку, встановлення дитячого майданчика тощо. Тобто староста — це людина, котра згуртовує людей, разом із ними організовує й проводить фестивалі чи спортивні змагання, подає пропозиції голові громади щодо розвитку старостинського округу, робить територію привабливою для інвесторів», — каже староста Василівського старостинського округу Солонянської громади Дніпропетровської області у 2016–2020 роках Олена Кінаш.
«Тепер старосту затверджує рада, на подання голови. Ми зіштовхнулися з низкою проблем. Невиборність старост повернула зневіру людей до влади. Мешканці втратили змогу обрати свою людину, котрій довіряють, котра, на їхню думку, найкраще відстоюватиме їхні інтереси. До цього додалася ще й партизація, що залишила села без представництва в радах і дозволила різними маніпуляціями та «договірняками» затверджувати угодних представникам різних партій старост», — продовжує пані Олена.
Міркуванням щодо призначення старост у громаді поділився з нашим виданням і депутат Гельмязівської сільської ради, що на Черкащині, Валерій Вака: «Ми як депутати вирішили провести опитування в селах громади, спитати в людей, кого вони бачать старостою. Опитування проводили шляхом таємного голосування. І явка була вища, ніж на місцевих виборах у жовтні. У підсумку, на жаль, голова лише частково дослухався до думки людей. У трьох із п’яти сіл громади депутати на його подання призначили старостою не того, кого підтримали люди. Люди були дуже обурені».
Є в Україні також випадки, коли через конфлікт депутатів і голови громади в кожному селі працюють по два старости.
Нові законодавчі ініціативи
У грудні 2020 року парламентарії відреагували на чималу кількість конфліктів, подібних вищеописаним. Було зареєстровано законопроєкт №4535, яким пропонується внести низку змін до деяких законів України щодо інституту старост. Але за чотири місяці він пройшов лише перше читання.
Щодо ключових новацій законопроєкту.
По-перше, старосту виведено із системи місцевого самоврядування.
По-друге, староста не буде членом виконкому, але матиме гарантоване право на участь у засіданнях ради, виконкому, інших органів ради та виступ. Але очевидно, що це — неспівставні речі.
По-третє, визначено поняття старостинського округу та його чисельний склад — не менше 1500 жителів. Хоча цю норму було переглянуто і до другого читання профільний парламентський комітет пропонуватиме затвердити мінімальний поріг для старостинського округу — 500 мешканців.
По-четверте, передбачено обов’язкове громадське обговорення всіх кандидатур на посаду старости з мешканцями старостинського округу. Проте такі консультування мають відбуватися відповідно до Статуту громади. Якого, до речі, в багатьох громад нема.
По-п’яте, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено утворення старостинських округів, затвердження Положення про старосту. Ним мають бути визначені і місце старости в службовій ієрархії, і його/її права та обов’язки, і підстави для звільнення.
Староста, на думку законодавця: відповідальний і підзвітний раді та підконтрольний сільському, селищному, міському голові. Особливого ж політичного забарвлення відносинам депутатського корпусу зі старостами надає норма, відповідно до якої повноваження старости можуть бути достроково припинені рішенням відповідної ради. Більше — жодних деталей. Проте очевидно, що у разі першого ліпшого конфлікту або ж надмірної, на думку голови чи депутатів, активності старости довго на посаді він не затримається.
Отже, староста стане працівником відповідної ради на постійній основі, без значного впливу на справедливий розподіл коштів місцевого бюджету, без ініціативи й можливості реально відстоювати інтереси мешканців свого старостинського округу. Але з надзвичайно великим обсягом роботи, яку не кожен зможе якісно і в повному обсязі виконувати. Наприклад, за рішенням органу місцевого самоврядування, за старостою закріплюються окремі завдання адміністратора Центру надання адміністративних послуг. Тому дискусійними, з огляду на його повноваження, є й питання віку та рівня освіти старости, а також зв'язку з територію, яку він представлятиме. Непоодинокі випадки призначення на посаду старости людини, котра навіть не проживає в межах старостинського округу.
«Така еволюція цілком природна. Коли дана інституція запроваджувалася, в логіку закладалися дві царини: зберегти максимальну близькість до людей, поки громади ще не запрацювали, та уникнути конфлікту з тодішніми сільськими головами, фактично наділивши їх статусом старост. Перша частина втратила сенс, бо громади покрили всю країну в 2020 році та отримали повноваження й ресурси. Друга ж частина призвела до численних конфліктів між старостами та головами громад. Бо вони займали політичні посади, що призводило до конфліктів і негативного впливу на розвиток територій. Саме тому в процесі роботи над змінами до Виборчого кодексу України прямі вибори старост було прибрано. Староста в громаді, в нашій філософії, — це представник обраного керівництва громади, погоджений із мешканцями старостинського округу і наділений повноваженнями представляти території, надавати на цій території послуги», — прокоментував ситуацію із законодавчими новаціями народний депутат України і представник профільного парламентського комітету Віталій Безгін.
Спірні питання представництва
Але дозволимо собі не погодитися з народним депутатом, який вирішив, що після укрупнення громад усі села мають однаковий доступ до влади громади. Тим більше що часто громади об'єднувалися силовим шляхом, і всередині багатьох закладені конфлікти. Понад те, на місцевих виборах далеко не всі села, що увійшли до складу громад, отримали своїх депутатів у радах. Причиною цього стала нова виборча система. Ради громад із кількістю виборців понад 10 тисяч формувалися за пропорційною виборчою системою з відкритими списками. Фактично — напіввідкритими чи напівзакритими. На практиці депутатський корпус у більшості таких громад складається переважно з представників центральної садиби. А отже — інші населені пункти, які увійшли до складу громади, не отримали представництва в раді.
В умовах, коли не всі мають свого депутата, а можливості старости впливати на процеси в громаді — обмежені, постає питання реального врахування інтересів жителів усіх населених пунктів громади на рівні відповідної ради та її голови. В теорії, звісно, і голову, і депутатів обрали всі жителі, тому й працювати вони мають в інтересах усіх. На практиці ж досить часто все відбувається інакше.
«Я живу в маленькому селі, яке входить до великої громади. Мешкають у селі близько 250 виборців. Старости в нас немає. А проблеми є. Наприклад, коли були сильні снігопади, село засипало так, що виїхати з двору стало нереально. Дзвінки депутатам і голові громади результату не дають. Ми їм нецікаві, вибори ж минули. Комунальники до нас не їздять. Навіть вивезення сміття не налагоджене. Перебої з газом — теж звернутися ні до кого. І це — за 40 кілометрів від Києва. Тому питання призначення старост для мене — досить дивна історія. Ми говоримо про місцеве самоврядування, про представництво й водночас скасовуємо вибори цих людей», — ділиться думками Оксана Сухорукова, мешканка села Рославичі Феодосіївської громади, що на Київщині.
Між іншим, останнім часом набирає популярності думка, що реальним інструментом впливу на місцеву раду, коли в населеному пункті немає ні обраних депутатів, ні старост, можуть стати органи самоорганізації населення (ОСН). Теоретично — так. Але на практиці створення ОСН погоджується з радою. Оскільки ж у периферійних селах живуть переважно люди старшого віку, то об’єктивно постає й питання лідерства в цьому процесі. Особливого забарвлення ситуації надає й те, що члени ОСН виконують свої обов’язки на громадських засадах. Оплата їхньої роботи можлива лише за наявності відповідних рішень зборів жителів та місцевої влади. Зважаючи на все це, а також на нерозвиненість практики створення й реального функціонування ОСН, така перспектива видається досить примарною. Принаймні поки що.
Ризики та виклики
Рішень від парламенту очікують ті громади, в яких досі не визначені старостинські округи й не призначені старости. Наприклад, Монастирищенська міська громада на Черкащині досі не має старост. Хоча вона об’єднала весь колишній район і 30 місцевих рад. Але таких громад — меншість. Для решти важливо те, що цей законопроєкт не стосується старост, призначення яких уже відбулося. Однак і для них є ризики. У разі його прийняття норма про обов’язковість громадського обговорення кандидатури на посаду старости може підняти нову хвилю суперечок і конфліктів. Особливо у громадах, де такі протистояння вже були.
Тобто проблем нагромадилося дуже багато, і вирішувати їх треба тут і зараз.
Питання лише в тому, хто повинен це робити. Адже на розгляді в парламенті — значно «важливіші» законопроєкти. Та й через карантин повернуться нардепи до розгляду проєкта №4535 ще не скоро.
Але вже зараз очевидно, що метод «пряника» у вигляді обіцяного обрання старост громадою влада прагне замінити на зручнішу для голів громад процедуру призначення. Навіщо витрачати гроші на вибори старост? Та й у майбутньому активні старости можуть скласти серйозну конкуренцію неефективним головам громад. У нинішніх же умовах старости навряд чи підуть проти голови громади і депутатів в інтересах мешканців старостинського округу. За «незручність» можна поплатитися посадою. А люди — вони якось проживуть. До того ж у процесі децентралізації дедалі більше говорять про спроможність, дедалі менше — про доступність, відкритість, комфортність та ефективність.
Партизація громад витіснила здоровий глузд у питаннях управління громадою. Недооціненість соціальної сфери зробила чималу кількість соціальних послуг у громадах недоступними. Відсутність адекватної комунікації з центром громади і представництва територій у раді знову актуалізує питання недовіри до місцевої влади.
Зрештою, все це в комплексі лише прискорить темпи еміграції, урбанізації і призведе до зменшення сільської поселенської мережі та вивільнення української землі.
Більше статей Олександри Дем'яненко читайте за посиланням.