По сути, еще до местных выборов в 2020 году в государстве должна была быть сформулирована концепция системы местного самоуправления в разрезе децентрализации власти. Фактически же — имеем много законодательных несогласованностей и пробелов, и не имеем целостного представления о системе публичного управления в стране по завершению реформы.
Один из таких проблемных вопросов — созданный в Украине институт старост: должностного лица местного самоуправления, на старте реформы в 2015 году бывшего выборным и призванным представлять интересы жителей соответствующих сел и поселков в территориальных громадах. Старосты и теперь наделены рядом полномочий, определенных законодательством, однако сегодня все еще дискутируются и согласовываются вопросы их правового статуса, обязанностей, задач и т.п. В парламенте обсуждается законопроект об этом. И только перерыв Рады на карантин немного ослабил задор депутатов, активно дискутирующих уже четвертый месяц.
После местных выборов в громадах Волыни, Черкасчины, Виннитчины, Ивано-Франковщины, Черниговщины, Николаевщины и других областей возникали конфликтные ситуации, связанные с недовольством жителей изменением законодательства и назначением старост. Однако такая ситуация была вполне прогнозируемой. Староста как представитель интересов жителей соответствующего села, поселка в исполнительных органах сельской, поселковой, городской рады имел статус и влияние на местную политику, зависел от избирателей и часто был неудобным для главы.
Так избирать или назначать старост? Какими должны быть полномочия старост, и смогут ли они влиять на решение рады громады, отстаивать интересы жителей старостинского округа? Что об этом думают в самих громадах? Читайте в нашем материале.
Что изменилось в год выборов?
В начале реформы децентрализации власти старост должны были избирать (и во многих громадах таки избирали) жители старостинского округа. Поскольку выборы старост проходили на средства местного бюджета, в отдельных громадах обошлись без них, и обязанности старост после объединения исполняли бывшие сельские, поселковые головы. В прошлом году после внесения изменений в ряд законов старост избирать перестали. Согласно статье 541 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» в редакции от 16 июля 2020 года, отныне старосту, по предложению соответствующего сельского, поселкового, городского головы, утверждает сельская, поселковая, городская рада на срок ее полномочий.
В сущности, учитывая такую предусмотренную законом возможность, головы громад по собственному усмотрению определились с кандидатами на должности старост, без предварительного обсуждения с теми, чьи интересы должностное лицо должно представлять. А новоизбранные депутаты их инициативу поддержали, чем изрядно разозлили местных жителей, имеющих свое мнение о претендентах на должность старосты как представителя их интересов на уровне рады громады.
«Люди в селах не доверяли власти. Такое отношение изменилось с началом децентрализации. Тогда люди поверили, что они могут сами что-то менять и на что-то влиять. Староста — это и человек в селе, к которому идут, как к родителям. Вопросы, с которыми обращались жители, разные. От самых простых, например почему арендатор пруда не позволяет ловить рыбу или решение споров между соседями за межу, до более сложных — ремонт дороги, освещение, обустройство парка, установка детской площадки и т.п. То есть староста — это человек, который сплачивает людей, вместе с ними организует и проводит фестивали или спортивные соревнования, подает предложения голове громады о развитии старостинского округа, делает территорию привлекательной для инвесторов», — говорит староста Василивского старостинского округа Солонянской громады Днепропетровской области в 2016–2020 годах Елена Кинаш.
«Теперь старосту утверждает рада по представлению головы. Мы столкнулись с рядом проблем. Невыборность старост вернула недоверие людей к власти. Жители утратили возможность избрать своего человека, которому доверяют, который, по их мнению, лучше всего будет отстаивать их интересы. К этому добавилась еще и партизация, оставившая села без представительства в радах и позволившая разными манипуляциями и «договорняками» утверждать угодных представителям разных партий старост», — продолжает пани Елена.
Мыслями о назначении старост в громаде поделился с нашим изданием и депутат Гельмязовской сельской рады, что на Черкасчине, Валерий Вака: «Мы как депутаты решили провести опрос в селах громады, спросить у людей, кого они видят старостой. Опрос проводили тайным голосованием. И явка была выше, чем на местных выборах в октябре. В итоге, к сожалению, голова лишь частично прислушался к мнению людей. В трех из пяти сел громады депутаты по его представлению назначили старостой не того, кого поддержали люди. Люди были возмущены».
Есть в Украине также случаи, когда из-за конфликта депутатов и головы громады в каждом селе работают по двое старост.
Новые законодательные инициативы
В декабре 2020 года парламентарии отреагировали на немалое количество конфликтов, подобных описанным выше. Был зарегистрирован законопроект № 4535, которым предлагается внести ряд изменений в некоторые законы Украины об институте старост. Но за четыре месяца он прошел лишь первое чтение.
Что касается ключевых новаций законопроекта.
Во-первых, староста выведен из системы местного самоуправления.
Во-вторых, староста не будет членом исполкома, но будет иметь гарантированное право на участие в заседаниях рады, исполкома, других органов рады и выступление. Но очевидно, что это несопоставимые вещи.
В-третьих, определены понятие старостинского округа и его количественный состав — не менее 1500 жителей. Хотя эту норму пересмотрели и ко второму чтению профильный парламентский комитет предложит утвердить минимальный порог для старостинского округа — 500 жителей.
В-четвертых, предусмотрено обязательное общественное обсуждение всех кандидатур на должность старосты с жителями старостинского округа. Однако такие консультации должны происходить согласно уставу громады. Которого, кстати, у многих громад нет.
В-пятых, к исключительной компетенции сельских, поселковых, городских рад отнесены образования старостинских округов, утверждение Положения о старосте. Им должны быть определены и место старосты в служебной иерархии, и его права и обязанности, и основания для увольнения.
Староста, по мнению законодателя: ответственен и подотчетен раде и подконтролен сельскому, поселковому, городскому голове. Особой же политической окраски отношениям депутатского корпуса со старостами придает норма, согласно которой полномочия старосты могут быть досрочно прекращены решением соответствующей рады. Больше никаких подробностей. Однако очевидно, что в случае любого конфликта или же чрезмерной, по мнению головы или депутатов, активности старосты долго на должности он не задержится.
Таким образом, староста станет работником соответствующей рады на постоянной основе, без существенного влияния на справедливое распределение средств местного бюджета, без инициативы и возможности реально отстаивать интересы жителей своего старостинского округа. Но с чрезвычайно большим объемом работы, которую не каждый сможет качественно и в полном объеме выполнять. Например, по решению органа местного самоуправления, за старостой закрепляются отдельные задачи администратора центра предоставления административных услуг. Поэтому дискуссионными, с учетом его полномочий, являются вопросы возраста и уровня образования старосты, а также связи с территорией, которую он будет представлять. Неединичны случаи назначения на должность старосты человека, который даже не проживает в пределах старостинского округа.
«Такая эволюция вполне естественна. Когда эта институция вводилась, в логику закладывались две сферы: сохранить максимальную близость к людям, пока громады еще не заработали, и избежать конфликта с тогдашними сельскими головами, фактически наделив их статусом старост. Первая часть утратила смысл, потому что громады покрыли всю страну в 2020 году и получили полномочия и ресурсы. Вторая же часть привела к многочисленным конфликтам между старостами и головами громад. Потому что они занимали политические должности, что приводило к конфликтам и негативному влиянию на развитие территорий. Именно поэтому в процессе работы над изменениями в Избирательный кодекс Украины прямые выборы старост убрали. Староста в громаде, в нашей философии, — это представитель избранного руководства громады, согласованный с жителями старостинского округа и наделенный полномочиями представлять территории, предоставлять на этой территории услуги», — прокомментировал ситуацию с законодательными новациями народный депутат Украины и представитель профильного парламентского комитета Виталий Безгин.
Спорные вопросы представительства
Но позволим себе не согласиться с народным депутатом, который решил, что после укрупнения громад все села имеют одинаковый доступ к власти громады. Тем более что часто громады объединяли силовым путем, и внутри многих заложены конфликты. Более того, на местных выборах далеко не все села, вошедшие в состав громад, получили своих депутатов в радах. Причиной этого стала новая избирательная система. Рады громад с количеством избирателей более 10 тысяч формировались по пропорциональной избирательной системе с открытыми списками. Фактически — полуоткрытыми или полузакрытыми. На практике депутатский корпус в большинстве таких громад состоит преимущественно из представителей центральной усадьбы. А следовательно, другие населенные пункты, которые вошли в состав громады, не получили представительства в раде.
В условиях, когда не все имеют своего депутата, а возможности старосты влиять на процессы в громаде ограничены, стоит вопрос реального учета интересов жителей всех населенных пунктов громады на уровне соответствующей рады и ее головы. В теории, конечно, и главу, и депутатов избрали все жители, поэтому и работать они должны в интересах всех. На практике же весьма часто все происходит иначе.
«Я живу в маленьком селе, которое входит в большую громаду. Живут в селе около 250 избирателей. Старосты у нас нет. А проблемы есть. Например, когда были сильные снегопады, село засыпало так, что выехать со двора стало нереально. Звонки депутатам и голове громады результата не дают. Мы им неинтересны, выборы же прошли. Коммунальщики к нам не ездят. Даже вывоз мусора не налажен. Перебои с газом — тоже обратиться не к кому. И это — в 40 километрах от Киева. Поэтому вопрос назначения старост для меня весьма странная история. Мы говорим о местном самоуправлении, о представительстве и вместе с тем отменяем выборы этих людей», — делится мыслями Оксана Сухорукова, жительница села Рославичи Феодосиевской общины, что на Киевщине.
Между прочим, в последнее время набирает популярность мнение, что реальным инструментом влияния на местную раду, когда в населенном пункте нет ни избранных депутатов, ни старост, могут стать органы самоорганизации населения (ОСН). Теоретически — да. Но на практике создание ОСН согласуется с радой. А поскольку в периферийных селах живут преимущественно люди старшего возраста, то объективно возникает и вопрос лидерства в этом процессе. Особый окрас ситуации придает и то, что члены ОСН исполняют свои обязанности на общественных началах. Оплата их работы возможна лишь при наличии соответствующего решения собрания жителей и местной власти. Принимая во внимание все это, а также учитывая, что практика создания и реального функционирования ОСН не развита, такая перспектива представляется весьма призрачной. По крайней мере, пока.
Риски и вызовы
Решений от парламента ожидают громады, где до сих пор не определены старостинские округа и не назначены старосты. Например, в Монастырищенской городской громаде на Черкасчине до сих пор нет старост. Хотя она объединила весь бывший район и 30 местных рад. Но таких громад меньшинство. Для остальных важно то, что этот законопроект не касается старост, назначение которых уже произошло. Однако и для них есть риски. В случае его принятия норма об обязательности общественного обсуждения кандидатуры на должность старосты может поднять новую волну споров и конфликтов. Особенно в громадах, где такие противостояния уже были.
То есть проблем накопилось очень много, и решать их надо здесь и сейчас.
Вопрос лишь в том, кто должен это делать. Ведь на рассмотрении в парламенте значительно «более важные» законопроекты. Да и из-за карантина к рассмотрению проекта № 4535 нардепы вернутся еще не скоро.
Но уже сейчас очевидно, что метод «пряника» в виде обещанного избрания старост громадой власть хочет заменить на более удобную для голов громад процедуру назначения. Зачем тратить деньги на выборы старост? Да и в будущем активные старосты могут составить серьезную конкуренцию неэффективным головам громад. В нынешних же условиях старосты вряд ли пойдут против головы громады и депутатов в интересах жителей старостинского округа. За «неудобство» можно поплатиться должностью. А люди как-то проживут. К тому же в процессе децентрализации все больше говорят о состоятельности, все меньше — о доступности, открытости, комфортности и эффективности.
Партизация громад вытеснила здравый смысл в вопросах управления громадой. Недооцененность социальной сферы сделала немалое количество социальных услуг в громадах недоступными. Отсутствие адекватной коммуникации с центром громады и представительства территорий в раде снова делают актуальным вопрос недоверия к местной власти.
В конце концов, все это в комплексе лишь ускорит темпы эмиграции, урбанизации и приведет к уменьшению сельской поселенской сети и высвобождения украинской земли.
Больше статей Александры Демьяненко читайте по ссылке.