Результати одного з недавніх соціологічних досліджень для багатьох стали несподіванкою: більшість українців відповіли, що наразі сильний лідер для них важливіший за демократичну систему. Це спровокувало чимало дискусій серед громадськості, адже такі настрої могли стати підґрунтям для руху в бік авторитаризму.
Проте інші соціологічні опитування все ж таки переконують, що жити за жорсткого режиму українці не погодяться, а частково жертвувати власними свободами та заплющувати очі на розподіл влади готові лише на час воєнного стану. Навпаки — розвиток демократії залишається пріоритетом. Згідно з даними КМІС, рекордні 95% українців прагнуть, аби Україна стала «повноцінною функціонуючою демократією», і за час війни запит на демократію істотно зріс.
Тому питання поліпшення демократичних інституцій гостро стоїть на порядку денному. Це, зокрема, стосується й Верховної Ради України, яка в соцопитуваннях наразі пасе задніх. Чому так відбувається і як це змінити?
Довіра до парламенту
Упродовж останніх місяців український парламент дійсно знову почав втрачати довіру виборців. Якщо в травні цій інституції довіряли 40% українців, то вже в серпні цей показник зменшився до 29%.
Така досить незадовільна оцінка з боку виборців є радше наслідком багатьох чинників, аніж результатом аналізу законодавчої діяльності парламентарів. Адже, наприклад, один з останніх моніторингів Лабораторії законодавчих ініціатив, навпаки, вказує на позитивні тенденції в роботі Верховної Ради, а Індекс якості законодавчого процесу Програми USAID «РАДА: наступне покоління» засвідчив, що парламент України здатний виконувати всі свої конституційні повноваження навіть у воєнний час. Тому проблема може полягати й у комунікаційній прогалині.
У медіа зазвичай висвітлюють нелегкий (часом навіть скандальний) процес ухвалення законів, однак рідко зосереджуються на його реалізації та реальному впливі на життя людей. Відтак у пересічного громадянина створюється враження, ніби Верховна Рада продукує закони, далекі від реальних потреб виборців. А це може й не відповідати дійсності.
Як можна поліпшити ситуацію? Ця проблема однозначно потребує комплексного рішення, складовими якого могли б бути, наприклад, усеосяжний моніторинг законодавчої діяльності, публічна презентація її результатів та залучення до обговорення громадськості. Ефективним інструментом для втілення цих завдань може стати післязаконодавчий контроль.
Що таке післязаконодавчий контроль?
Післязаконодавчий контроль (ПЗК) нині активно впроваджують у розвинених європейських демократіях. Під ним розуміють системний і регулярний парламентський нагляд за тим, як імплементуються ухвалені закони та чи відповідають вони меті. Також ПЗК оцінює, який вплив має законодавство, а отже, чи стало воно розв'язанням проблем і задоволенням потреб держави та виборців.
Контрольна функція ПЗК розкривається у відповідях на такі питання: чи відповідає закон Конституції та іншим законам? Чи є судові рішення або розгляди, пов’язані з законом? Чи створено орган для виконання закону та чи має він необхідні повноваження? Чи повідомили цільовим групам про набрання чинності законом? Водночас функція оцінювання ефективності потребує аналізу законів на предмет того, чи вдалося їх ухваленням досягти цілей політичного курсу, які наслідки мало законодавство та про що свідчить набутий досвід.
Відповідаючи на ці питання, парламент отримує всі необхідні дані для подальшого покращення законодавства, а також посилює підзвітність уряду. Це, зокрема, поліпшило б парламентський контроль за формуванням державної політики, адже за цей показник незалежні аудитори програми SIGMA дали Україні 3 з 5 балів.
Окрім того, ПЗК заохочує парламентські комітети проводити громадські слухання та консультації, що слугує додатковим джерелом інформації та зміцнює довіру громадян до парламенту. Ба більше, рекомендується, аби громадські об’єднання та організації отримали змогу запускати процедуру ПЗК щодо законів чи питань, які непокоять суспільство. Така взаємодія законодавчого органу з виборцями позитивно вплинула б на розвиток українського парламентаризму та сприяла б образу Верховної Ради як відкритої демократичної інституції.
Британський досвід
Формат і процедура ПЗК може суттєво різнитися в різних країнах та з роками видозмінюватися. Велика Британія була в авангарді такого контролю, тож має чималий досвід його впровадження. У Вестмінстерському парламенті ПЗК здійснюють спеціальні комітети в обох палатах, і зазвичай за основу вони беруть урядовий меморандум. Що 3–5 років урядові департаменти мають оцінити реалізацію ухваленого законодавства та направити результати профільним комітетам.
Якщо ефективність закону депутатів не задовольняє або виникає чимало питань, комітети роблять запит щодо здійснення ПЗК впродовж року. Парламентарі публікують запити на отримання інформації, проводять численні зустрічі з експертами, стейкхолдерами, громадськістю. Наприклад, за ініціативи громадської організації можуть додавати до ПЗК їхні рекомендації чи результати моніторингів. На основі цієї інформації парламентський комітет готує та публікує звіт про результати ПЗК, на який уряд має відповісти протягом двох місяців.
Такий системний підхід до ПЗК створює для уряду необхідність регулярно звітувати, а отже, він постійно стежить за ефективністю законів. Також парламентські поради у звітах стають рушієм покращення законів. За результатами дослідження Тома Кайгілла, уряд повністю або частково реалізує близько 40% рекомендацій в межах ПЗК. Водночас важливою є й сама публічність урядових меморандумів, парламентських звітів і процедури ПЗК, адже це дає змогу громадськості здійснювати нагляд та долучатися до обговорення суспільно важливих питань.
Рекомендації для України
2019 року Віктор Кім’єнті у своїй «Оцінці ПЗК та служб підтримки персоналу у ВРУ» зазначив, що український парламент прагне розширити вимір свого ПЗК і готовий очолити цей процес. На той момент комітети вже виконували вузьку форму ПЗК, фокусуючись здебільшого на показниках імплементації законодавства. Тож постало питання, хто зможе здійснювати оцінку впливу законів, а відтак, які інституційно-організаційні структури потрібні ВРУ для розбудови ПЗК.
Експерти Вестмінстерської фундації за демократію (WFD) в рамках Програми USAID «РАДА: наступне покоління» провели дослідження різних систем ПЗК та додали рекомендації щодо його впровадження в Україні.На думку експертів, цим мають займатися парламентські комітети: «обрані співробітники Секретаріату повинні відповідати за всю оперативну роботу та керувати процесом підготовки звіту щодо ПЗК». А головну допоміжну роль має виконувати новостворена Дослідницька служба ВРУ.
Експерти вважають, що викликом для втілення такої ініціативи можуть стати обмежені ресурси парламенту. Тому вони пропонують знайти людський ресурс, звільнивши працівників комітетів від обов’язку розглядати індивідуальні скарги українців. Також, аби уникнути опору працівників парламенту, робочі зобов’язання ПЗК варто виконувати в межах наявних посадових обов’язків, а не як додаткові.
Для ефективності ПЗК експерти рекомендують затвердити механізм, за яким уряд і парламент повинні належним чином розглядати та враховувати висновки у звіті ПЗК. Також має бути певна політична відповідальність депутатів, під чиїм керівництвом персонал парламенту проводить ПЗК. І звісно, мають бути спеціальні правила щодо залучення громадськості та всіх зацікавлених сторін до процесу ПЗК.
Підхід «спроб і покращень»
Дослідник WFD Франклін де Вріезе вважає, що для інституалізації ПЗК в Україні необхідно спершу реалізувати пілотні проєкти. Для цього він пропонує взяти один або кілька законів, які діють щонайменше три роки та стали рушієм серйозної реформи. Й надалі на основі висновків експертів поліпшувати методологію та формально запускати цю процедуру в інших парламентських комітетах.
Реалізацією такого плану вже займається Програма USAID «РАДА: наступне покоління». Вона разом з експертами WFD готує пілотні проєкти ПЗК у деяких комітетах. Це дасть змогу експертам зібрати необхідні дані для розроблення подальших практичних рекомендацій, аби кожна наступна спроба давала кращий результат. Водночас лишається гостра потреба в адвокації ініціативи ПЗК та нагляді за його успішним впровадженням.
Розбудова та здійснення ПЗК не має відбуватися заради форми. Він покликаний розв'язати важливі питання для української демократії: посилити підзвітність уряду, покращити законодавство, залучити громадськість до обговорення законів та їхнього впливу, зробити парламентську роботу відкритою та зрозумілою українцям і, врешті-решт, зміцнити довіру громадян до Верховної Ради. Саме ПЗК може стати для виборців прикладом того, що депутати опікуються їхніми проблемами, адже постійно наглядають за тим, як ухвалені ними закони впливають на життя громадян.
Більше матеріалів Ігора Мисловського читайте за посиланням.