Результаты одного из недавних социологических исследований для многих стали неожиданностью: большинство украинцев ответили, что сейчас сильный лидер для них важнее демократической системы. Это спровоцировало немало дискуссий среди общественности, ведь такие настроения могли стать основой для движения в сторону авторитаризма.
Но другие социологические опросы все же убеждают, что жить при жестком режиме украинцы не согласятся, а частично жертвовать своими свободами и закрывать глаза на распределение власти готовы только на время военного положения. Наоборот — развитие демократии остается приоритетом. Согласно данным КМИС, рекордные 95% украинцев хотят, чтобы Украина стала «полноценной функционирующей демократией», и за время войны запрос на демократию значительно вырос.
Поэтому вопрос улучшения демократических институций остро стоит на повестке дня. Это в частности касается и Верховной Рады Украины, которая в соцопросах сейчас отстает. Почему так происходит и как это изменить?
Доверие к парламенту
В течение последних месяцев украинский парламент снова начал терять доверие избирателей. Если в мае этой институции доверяли 40% украинцев, то уже в августе этот показатель уменьшился до 29%.
Такая достаточно неудовлетворительная оценка со стороны избирателей является, скорее, следствием многих факторов, чем результатом анализа законодательной деятельности парламентариев. Ведь, например, один из последних мониторингов Лаборатории законодательных инициатив наоборот указывает на положительные тенденции в работе Верховной Рады, а Индекс качества законодательного процесса Программы USAID «РАДА: следующее поколение» засвидетельствовал, что парламент Украины способен выполнять все свои конституционные полномочия даже в военное время. Поэтому проблема может заключаться и в коммуникационном пробеле.
В медиа обычно освещают нелегкий (иногда даже скандальный) процесс принятия законов, но редко сосредоточиваются на его реализации и реальном влиянии на жизнь людей. Поэтому у простого гражданина создается впечатление, будто Верховная Рада продуцирует законы, далекие от реальных потребностей избирателей. А это может и не соответствовать действительности.
Как можно улучшить ситуацию? Эта проблема однозначно нуждается в комплексном решении, составляющими которого могли бы быть, например, всеобъемлющий мониторинг законодательной деятельности, публичная презентация ее результатов и привлечение к обсуждению общественности. Эффективным инструментом для воплощения этих задач может стать постзаконодательный контроль.
Что такое постзаконодательный контроль?
Постзаконодательный контроль (ПЗК) сейчас активно внедряют в развитых европейских демократиях. Под ним понимают системный и регулярный парламентский надзор над тем, как имплементируются принятые законы и отвечают ли они цели. Также ПЗК оценивает, какое влияние оказывает законодательство, а следовательно, стало ли оно решением проблем и удовлетворением потребностей государства и избирателей.
Контрольная функция ПЗК раскрывается в ответах на следующие вопросы: соответствует ли закон Конституции и другим законам? Есть ли судебные решения или рассмотрения, связанные с законом? Создан ли орган для выполнения закона и имеет ли он необходимые полномочия? Сообщили ли целевым группам о вступлении в силу закона? Вместе с тем функция оценивания эффективности нуждается в анализе законов на предмет того, удалось ли их принятием достичь целей политического курса, какие последствия имело законодательство, и о чем свидетельствует приобретенный опыт.
Отвечая на эти вопросы, парламент получает все необходимые данные для дальнейшего улучшения законодательства, а также усиливает подотчетность правительства. Это в частности улучшило бы парламентский контроль над формированием государственной политики, ведь за этот показатель независимые аудиторы программы SIGMA дали Украине 3 из 5 баллов.
Кроме того, ПЗК поощряет парламентские комитеты проводить общественные слушания и консультации, что является дополнительным источником информации и укрепляет доверие граждан к парламенту. Даже больше, рекомендуется, чтобы общественные объединения и организации получили возможность запускать процедуру ПЗК относительно законов или вопросов, волнующих общество. Такое взаимодействие законодательного органа с избирателями положительно повлияло бы на развитие украинского парламентаризма и содействовало бы образу Верховной Рады как открытой демократической институции.
Британский опыт
Формат и процедура ПЗК может существенно отличаться в разных странах и с годами видоизменяться. Великобритания была в авангарде такого контроля, поэтому у нее немалый опыт его внедрения. В Вестминстерском парламенте ПЗК осуществляют специальные комитеты в обеих палатах, и обычно за основу они берут правительственный меморандум. Каждые 3–5 лет правительственные департаменты должны оценить реализацию принятого законодательства и направить результаты профильным комитетам.
Если эффективность закона депутатов не удовлетворяет или возникает множество вопросов, комитеты делают запрос о проведении ПЗК в течение года. Парламентарии публикуют запросы на получение информации, проводят многочисленные встречи с экспертами, стейкхолдерами, общественностью. Например, при инициативе общественной организации могут добавлять к ПЗК их рекомендации или результаты мониторингов. На основании этой информации парламентский комитет готовит и публикует отчет о результатах ПЗК, на который правительство должно ответить в течение двух месяцев.
Такой системный подход к ПЗК создает для правительства необходимость регулярно отчитываться, а следовательно, оно постоянно следит за эффективностью законов. Также парламентские советы в отчетах становятся двигателем улучшения законов. По результатам исследования Тома Кайгилла, правительство полностью или частично реализует около 40% рекомендаций в рамках ПЗК. Вместе с тем важной является и сама публичность правительственных меморандумов, парламентских отчетов и процедуры ПЗК, ведь это дает возможность общественности осуществлять надзор и приобщаться к обсуждению общественно важных вопросов.
Рекомендации для Украины
В 2019 году Виктор Кимьенти в своей «Оценке ПЗК и служб поддержки персонала в ВРУ» заметил, что украинский парламент хочет расширить измерение своего ПЗК и готов возглавить этот процесс. На тот момент комитеты уже выполняли узкую форму ПЗК, фокусируясь чаще всего на показателях имплементации законодательства. Поэтому встал вопрос, кто сможет осуществлять оценку влияния законов, а следовательно, какие институционно-организационные структуры нужны ВРУ для развития ПЗК.
Эксперты Вестминстерской фундации за демократию (WFD) в рамках Программы USAID «РАДА: следующее поколение» провели исследования разных систем ПЗК и добавили рекомендации по его внедрению в Украине. По мнению экспертов, этим должны заниматься парламентские комитеты: «избранные сотрудники секретариата должны отвечать за всю оперативную работу и руководить процессом подготовки отчета по ПЗК». А главную вспомогательную роль должна выполнять новообразованная Исследовательская служба ВРУ.
Эксперты считают, что вызовом для воплощения такой инициативы могут стать ограниченные ресурсы парламента. Поэтому они предлагают найти человеческий ресурс, освободив работников комитетов от обязанности рассматривать индивидуальные жалобы украинцев. Также во избежание сопротивленияработников парламента, рабочие обязанности ПЗК следует выполнять в рамках существующих должностных обязанностей, а не как дополнительные.
Для эффективности ПЗК эксперты рекомендуют утвердить механизм, по которому правительство и парламент должны надлежащим образом рассматривать и учитывать выводы в отчете ПЗК. Также должна быть определена политическая ответственность депутатов, под чьим руководством персонал парламента проводит ПЗК. И конечно, должны быть специальные правила по привлечению общественности и всех заинтересованных сторон к процессу ПЗК.
Подход «попыток и улучшений»
Исследователь WFD Франклин де Вриезе считает, что для институализации ПЗК в Украине необходимо сначала реализовать пилотные проекты. Для этого он предлагает взять один или несколько законов, которые действуют по меньшей мере три года и стали двигателем серьезной реформы. И в дальнейшем на основании выводов экспертов улучшать методологию и формально запускать эту процедуру в других парламентских комитетах.
Реализацией такого плана уже занимается Программа USAID «РАДА: следующее поколение». Она вместе с экспертами WFD готовит пилотные проекты ПЗК в некоторых комитетах. Это даст возможность экспертам собрать необходимые данные для разработки дальнейших практических рекомендаций, чтобы каждая следующая попытка давала лучший результат. Вместе с тем остается острая потребность в адвокатстве инициативы ПЗК и надзоре за его успешным внедрением.
Развитие и осуществление ПЗК не должно осуществляться ради формы. Он призван решить важный вопрос для украинской демократии: усилить подотчетность правительства, улучшить законодательство, привлечь общественность к обсуждению законов и их влиянию, сделать парламентскую работу открытой и понятной украинцам и, наконец, укрепить доверие граждан к Верховной Раде. Именно ПЗК может стать для избирателей примером того, что депутаты занимаются их проблемами, ведь постоянно наблюдают за тем, как принятые ими законы влияют на жизнь граждан.
Больше статей Игоря Мысловского читайте по ссылке.