Прийняття скромного закону на три абзаци можна порівняти з пострілом стартового пістолета, який сповістив, що в тіло децентралізації остаточно й безповоротно вторглася політика. А точніше - партія влади.
Віднині реформа переходить із рук тих, хто її починав, відчував її філософію, бачив перспективу та гостру необхідність завершити перший етап, до рук тимчасових правителів, які вже розпочали виборчі перегони.
На тлі епідемії та секвестру бюджету, що обрізав живлення громад, "слуги народу" панікують, боячись втратити рейтинг і ризикуючи провалити місцеву виборчу кампанію.
Тепер же в руках дилетантів опинився гостро заточений професіоналами інструмент. І якщо другі знають, як ним користуватися на благо країни, розробивши для цього докладну методику, то перші чхати на неї хотіли.
І тільки від хребта уряду (чи його відсутності) нині залежить, яку країну ми отримаємо на виході.
Скільки буде громад в Україні? Яка буде їх конфігурація? Що переможе - логіка чи хаос?
Піде прем'єр Шмигаль шляхом чітко означених рамок реформи, виявивши позицію державника й завершивши формування громад за затвердженою методикою? Чи прогнеться під тиском партійної політичної верхівки, яка посадила його в крісло, й наріже громади виходячи з бізнес-інтересів місцевих князьків та виборчих планів влади?
На жаль, уже зараз можна зробити певні припущення.
План "А" і перший замах на реформу
Після прийняття у 2015 році закону про добровільне об'єднання громад, з якого стартував перший, базовий рівень реформи, минуло п'ять років. Із 10 961 громади базового рівня, що існували на той момент, 4698 (42,9%) встигли добровільно об'єднатися навколо більших і розвиненіших центрів та створити 1029 об'єднаних територіальних громад (ОТГ). Усього в планах реформи створення близько 1300 об'єднаних громад.
Громади, що об'єдналися, автоматично ввійшли в контур реформи. У них відбулися вибори, й вони отримали повноваження з фінансами на їх реалізацію в рамках прямих міжбюджетних відносин. Тобто оминувши районний рівень.
Решта ж 6263 (57,1%) старих громад - переважно малі села й селища - не змогли об'єднатися і залишилися жити в старій системі координат. Таким чином, на сьогодні в межах України є, по суті, дві держави з різними системами управління, повноваженнями громад і ресурсами. Що, м'яко кажучи, не робить нас сильнішими.
Ідеологи реформи прораховували такий розвиток подій, бо процес об'єднання - завжди непроста історія, під час якої слабші, які приєднуються до сильнішого, втрачають свою суб'єктність. А з владою, навіть найменшою, завжди важко розлучатися.
Тому децентралізація з самого початку припускала, що на певному етапі доведеться поставити вольову крапку, об'єднавши решту громад твердим рішенням. І, внісши зміни до Конституції, перейти, відповідно, до другого (субрегіонального, або районного) і третього (регіонального) рівнів реформи.
Другий рівень передбачає, по суті, адміністративно-територіальну реформу шляхом зміни меж районів та зменшення їх кількості - з 490 до 110–120. Третій - переформатування системи управління областями, включивши опцію префектів (представників центру на місцях з наглядово-контрольними функціями), а також повернення реальних прав місцевому самоврядуванню, віддавши функцію створення виконавчих органів обласним радам.
Але корективи внесла війна. Ось тоді, власне, політика й зробила своє перше вторгнення в реформу. По суті, поставивши хрест на можливості внести зміни до Конституції в частині децентралізації і спокійно її завершити. Бо "зобов'язи" Києва після підписання всіляких "мінськів" включили погодження всіх таких змін до української Конституції з Росією.
Так зависле питання особливого статусу для ОРДЛО, якого так домагаються росіяни, стало вироком для ключової реформи, що розгортається в Україні: в Конституцію не лізти, аби не втратити країну. Тому спроби президента Порошенка у 2015 році і президента Зеленського у 2019-му провести через парламент власні законопроєкти змін до Конституції з зашитими туди можливостями для ОРДЛО були заблоковані.
Однак у будь-якій професійній історії завжди є план "Б". Маючи країну, розірвану не тільки політично, а й управлінськи, критично важливо завершити перший етап реформи і провести в жовтні вибори до органів місцевого самоврядування в рамках однієї системи координат.
Ідеться про те, щоб зробити основний упор на завершення першого етапу реформи, дати старт другому - провести адмінтерреформу й визначити райони, однак до кращих часів заморозити регіональний рівень, аби виключити будь-які приводи до маніпуляцій.
Усе це йде, практично, на межі фолу з Конституцією. Однак голосування за законопроєкт № 2653 підтверджує, що з цього приводу було прийнято суто політичне рішення.
Парадні двері плану "Б"
З парадного входу зазвичай заходять офіційні особи, почесні експерти і всі, хто або грає, або вдає, що грає за правилами. З чорного - решта.
Отже, прийнятий учора законопроєкт № 2653 дає право уряду своїм рішенням затвердити кількість, нову конфігурацію об'єднаних громад і їхні адміністративні центри, тим самим завершивши перший етап децентралізації. Вибори в новостворених і затверджених громадах мають відбутися одночасно з місцевими виборами 2020 року. Крім того, закон велить Кабміну впродовж трьох місяців підготувати і подати в парламент законопроєкт нового адміністративно-територіального устрою.
"І прем'єрміністр, і профільний міністр підтримують усі позиції з дотримання вимог та критеріїв, закладених у контекст реформи місцевого самоврядування, - коментує ситуацію заступник міністра розвитку громад та територій В'ячеслав Негода. - Я не бачу ніякої трагедії в тому, що відбувається. Навпаки, я впевнений, що це рішення відчинить нам двері (парадні, звісно. - І.В.), аби ми могли рухатися далі. Більше того, є один дуже важливий нюанс, який виключає будь-який вплив політики на подальший процес реформи. За Конституцією, субрегіональний (районний) рівень має визначати виключно парламент. У нашому ж випадку ключова роль віддається урядові".
(Увага - тут важливо розуміти, що одним абзацом законопроєкту № 2653 парламент, практично, сам себе позбавив права законодавчої ініціативи в питаннях, пов'язаних із адміністративно-територіальним устроєм. Ця опція стає виключно компетенцією уряду. Точно так само працює механізм Бюджетного кодексу (депутати не готують законопроєктів, що стосуються бюджету, - їх подає уряд). Точно так само вирішуються земельні питання, а тепер - і всі питання, пов'язані з адміністративно-територіальним устроєм країни. Ого!)
"У попередньому скликанні парламенту, наприклад, перспективні плани семи областей були зроблені з подачі народних депутатів. Ось тут була політика. А цей закон чітко вибудовує послідовність прийняття рішень. Решту вже давно відпрацьовано", - додав заступник міністра.
Щоб зрозуміти, наскільки точних ударів завдано по представницькій гілці влади, слід нагадати, що ще з подачі уряду Гончарука парламент прийняв невелику поправку до закону про добровільне об'єднання громад, вивівши обласні ради з процесу створення та затвердження перспективних планів об'єднання громад. Звісно, щоб уникнути політизації та підтримати реформи. Ви пам'ятаєте приклад з позицією Закарпатської області, облрада якої (в тісній спілці з губернатором Геннадієм Москалем) на кілька років заблокувала можливість створення ОТГ на території області?
І тут складно. Залишаючись глибоким прибічником децентралізації, я, м'яко кажучи, не менш глибоко тривожуся з приводу нашого ставлення до нашої Конституції. Але, не чекаючи каміння в мій город від таких же розхристаних у почуттях прибічників децентралізації, пропоную рухатися далі.
На сходах чорного входу
Тут, бачте, юрмиться багато народу. Треба визнати, що ще до приходу нової команди процес створення перспективних планів об'єднання громад на рівні областей, як і їх наступне затвердження Кабміном, мав свою тінь, де місцеві політичні та бізнес-еліти вживали спроб утриматися на звичних територіях, з яких вони роками годувалися.
Якщо ви помітили по цифрах, наведених на початку, то близько 40% старих громад, що об'єдналися, створили майже 70% ОТГ передбачених загальним планом. Тоді як майже 60% необ'єднаних старих громад тепер мають якось уміститися в 20% решти резерву нових.
Очевидна шокуюча диспропорція. І свідчить вона про те, що в країні створено величезну кількість неспроможних, економічно слабких ОТГ. Експерти підтверджують, що таких громад переважна більшість. Проблему визнають і самі куратори реформи у владі.
"Річ у тім, що з самого початку ми пішли двома паралельними шляхами, - уточнює заступник міністра В'ячеслав Негода. - Закон, з одного боку, дозволяв об'єднуватися у двох форматах - за перспективними планами і в будь-якому іншому форматі. Ідея була в тому, що так чи інакше треба завести й підтримати сам процес об'єднання. І, безумовно, в частині областей ми отримали проблеми. Приміром, у Дніпропетровській області з'явилося багато дрібних громад. І тепер, коли ми приводимо до спільного знаменника перспективні плани всіх областей, виникає багато складнощів. Вони не хочуть уже укрупнюватися й об'єднуватися. Хоча водночас усі розуміють, що не зможуть у такому форматі бути ефективними й конкурентними".
"Гадаю, що у фіналі буде багато несподіванок. У результаті прийнятих жорстких рішень відносно низки громад. Зокрема й тих, які вже об'єдналися. Деякі буде ще більш укрупнено приєднанням до більших центрів або міст, а деякі не побачать себе на карті. І вони про це знають", - додав заступник міністра.
Важко сказати, скільки в цій історії відсотків займає версія заступника міністра Негоди, а скільки варто списати на так званий казус Засухи. Коли за методикою, приміром, три прилеглі села потрібно апріорі приєднувати до більшого міста, але бізнес включає важелі впливу. І залишається царем-панотцем у дрібних громадах, що об'єдналися навколо трону, не бажаючи вибудовувати складніші відносини з завжди більш незалежним мером великого міста.
З іншого боку, варто визнати, що команді Мінрегіону до певного моменту вдавалося зберігати відносний баланс сил і протистояти місцевим елітам. Народ знав, що однаково особливо не натиснеш, і так чи інакше на методики й критерії формування громад треба звертати увагу.
Однак в останні місяці в процесі обговорення фінальних перспективних планів реформатори отримали великий негатив із регіонів. Вони почали активно бомбити міністерство власними варіантами в розріз із затвердженою методикою. Першою за всі роки децентралізації піддалася ексміністерка Альона Бабак, задовольнивши прохання "слуги народу" Михайла Лаби в Закарпатській області. Справа Оноківської громади, де Лаба раніше був головою сільради, дійшла до розгляду в комітеті, і депутати сказали: "Люди мають вирішити самі". У регіонах почалися протести проти об'єднання або поділу. "Слуги народу" швидко зміркували, що на виконавчу владу можна в такий спосіб тиснути, вторговуючи собі всілякі преференції.
"Нині ми в процесі розгляду перспективних планів, позначених законом про об'єднання громад, - продовжує Негода. - У дорадчому режимі обговорюємо остаточну версію. Не всі пропозиції ОДА збігаються з нашим баченням, але приблизно на 90% все ж збігаються. До кінця квітня маємо закінчити процес на рівні міністерства. І далі вмикається функція уряду, коли вже Кабмін з урахуванням усіх за і проти, а також зауважень, які ще пролунають, прийме остаточне рішення, затвердивши карту громад країни".
За словами Негоди, вже до кінця травня ЦВК на основі сформованих громад зможе почати підготовку до місцевих виборів.
Враховуючи, що парламент після внесення змін у закон про місцеве самоврядування виведено за дужки децентралізації, можна помилково вирішити, що різношерсті "слуги народу", котрі вже почали обробляти підопічні громади та міста, втратили колишні важелі впливу на уряд і більше не втручатимуться в проведення реформи.
Однак цей пасаж апріорі не стосується кістяка партії влади. Тому що глобально для "Слуги народу" якраз таки полегшується будь-яке передвиборне завдання. Для проведення будь-якого рішення, що стосується остаточної карти громад України, владі більше не потрібно напружуватися і шукати голоси в залі, де з певного часу монобільшості немає. Управління завершенням базового рівня реформи перейшло в ручний режим.
Тепер рішення можна приймати, виходячи з конкретної ситуації в конкретному місті або громаді, маючи можливість вирізати фігури з будь-якими кутами. Запрошуючи до співробітництва бізнес (великий і малий) і "міцних господарників", яких СН, до речі, уже почала фрахтувати у свою виборчу команду. Коли твій рейтинг під натиском епідемії та секвестру бюджету (громади втратили близько п'яти мільярдів гривень) ризикує просісти, заява глави партії "Слуга народу" про те, що тепер вони робитимуть ставку на компетентність, - саме те.
А з компетентністю, як відомо, теж може бути безліч несподіваних варіантів. Включаючи власника цегельного заводика, який купить франшизу "Слуги народу", щоб завести під парасольку партії влади своїх. І паралельно вирішити питання недоторканності громади, яку він "годує й напуває". А штабним Зе ще й віддячить за послуги. Ну, або інший креативний соратник вкладеться в кампанію СН, якщо партія врахує його "маленький" людський інтерес і об'єднає дві невеликі громади. Включаючи 20 кілометрів землі між ними. Тому що там було б непогано вирощувати огірки. Можна й більше взяти. От агрохолдинг теж ніколи не покине в біді, якщо йому допомогти розбити його зашкалюючий, на думку закону, відсоток володінь у юрисдикції однієї великої громади на дві. І так без кінця і в ручному режимі.
Вишенька на тортик
Паралельно в парламенті практично в рамках широкої коаліції ведуться переговори про внесення змін у Виборчий кодекс. На порядку денному жорстка партизація місцевих виборів.
По-перше, мова про зниження бар'єру в громади нижнього рівня, коли мажоритарка залишиться тільки в дрібних громадах із населенням 10–15 тисяч.
По-друге, про введення п'ятивідсоткового бар'єру для партій. Тут дуже весело. Якщо, приміром партія, яка балотується в місцеву раду, набирає 70% голосів, але водночас провалюється на загальноукраїнському рівні, не дотягаючи до 5%, то даремно вклалися. При цьому мер-самовисуванець іде в небуття - тільки партієць.
Таким чином, місцеві еліти стають заручниками великих партій, які вичищають політичний ландшафт від містечкових проектів. Гіганти підтягують "міцних господарників" під свої прапори, позбавляючи незалежності. Інакше не бачити їм влади, як своїх вух.
Насправді сполучення в часі двох ключових завдань - місцевих виборів і продовження децентралізації - серйозне випробування для влади. Важливість правильно завершити перший етап реформи й сформувати нові заможні, економічно сильні громади в інтересах майбутнього країни не виключає бажання для партії влади закріпитися на місцях. Лобами стикаються два взаємовиключні інтереси.
І якщо в цій ситуації Зеленського можуть роздирати різні внутрішні протиріччя, від бажання виграти вибори й закінчити децентралізацію до розуміння, що при його слабкості реформа посилює роль і вплив місцевих влад, то главу фракції СН Арахамію й лідера партії СН Корнієнка, які відповідають перед тим же Зеленським за результати виборів, анітрохи. А от із прем'єром Шмигалем, відповідальним за децентралізацію, складніше.
Тим більше коли Давида Арахамію найближчим часом змінить Микола Тищенко, якого просуває ОП. Який висловлюється ще жорсткіше й конкретніше.
Що в цій історії в такому випадку взагалі може перешкодити соратникам сісти за дружній стіл і дійти згоди? І замість заможних, економічно сильних громад нарізати вгіддя для користування і вижимання ресурсів.
Усі статті Інни Ведернікової читайте тут.