Принятие скромного закона в три абзаца можно сравнить с выстрелом стартового пистолета, возвестившего, что в тело децентрализации окончательно и бесповоротно вторглась политика. А точнее, партия власти.
Отныне реформа переходит из рук тех, кто ее начинал, чувствовал ее философию, видел перспективу и крайнюю необходимость завершения первого этапа, в руки временщиков уже вступивших в избирательную гонку.
На фоне эпидемии и секвестра бюджета, обрезавшего питание громад, "слуги народа" паникуют, боясь потерять рейтинг, и рискуя провалить местную избирательную кампанию.
Теперь же в руках дилетантов оказался острозаточенный профессионалами инструмент. И если вторые знают, как им пользоваться во благо страны, разработав для этого подробную методику, то первые - чихать на нее хотели.
И только от хребта правительства (или его отсутствия) сегодня зависит, какую страну мы получим на выходе.
Сколько будет громад в Украине? Какова будет их конфигурация? Что победит - логика или хаос?
Пойдет ли премьер Шмыгаль по пути четко обозначенных рамок реформы, проявив позицию государственника и завершив формирование громад по утвержденной методике? Или прогнется под натиском партийной политической верхушки, посадившей его в кресло, и нарежет громады исходя из бизнес-интересов местных князьков и выборных планов власти?
К сожалению, уже сейчас можно сделать некоторые предположения.
План "А" и первое покушение на реформу
После принятия в 2015 году закона о добровольном объединении громад, с которого стартовал первый - базовый уровень реформы, прошло пять лет. Из 10 961 громад базового уровня, существовавших на тот момент, 4698 (42,9%) успели добровольно объединиться вокруг более крупных и развитых центров и создать 1029 объединенных территориальных громад (ОТГ). Всего в планах реформы создание около 1300 объединенных громад.
Объединившиеся громады автоматически вошли в контур реформы. В них прошли выборы и они получили полномочия с финансами на их реализацию в рамках прямых межбюджетных отношений. То есть, минуя районный уровень.
Остальные же 6263 (57,1%) старых громад - в основном мелкие села и поселки - не смогли объединиться и остались жить в старой системе координат. Таким образом, на сегодня в рамках Украины существует по сути два государства с разными системами управления, полномочиями громад и ресурсами. Что, мягко говоря, не делает нас сильнее.
Идеологи реформы просчитывали подобное развитие событий, потому как процесс объединения - всегда непростая история, в ходе которой более слабые, присоединяющиеся к более сильному, теряют свою субъектность. А с властью, даже самой маленькой, всегда тяжело расставаться.
Поэтому децентрализация изначально предполагала, что на каком-то этапе нужно будет поставить волевую точку, объединив оставшиеся громады жестким решением. И посредством внесения изменений в Конституцию перейти соответственно ко второму (субрегиональному или районному) и третьему (региональному) уровням реформы.
Второй уровень предполагает по сути административно-территориальную реформу путем изменения границ районов и сокращения их количества - с 490 до 110–120. Третий - переформатирование системы управления областями, включив опцию префектов (представителя центра на местах с надзорно-контрольными функциями), а также возвращение реальных прав местному самоуправлению, отдав функцию создания исполнительных органов областным радам.
Но коррективы внесла война. Вот тогда, собственно, политика и совершила свое первое вторжение в реформу. По сути, поставив крест на возможности внести изменения в Конституцию в части децентрализации и спокойно ее завершить. Потому как "обязы" Киева после подписания всевозможных "минсков" включили согласование всех подобных изменений в украинскую Конституцию с Россией.
Так, зависший вопрос особого статуса для ОРДЛО, которого так добиваются русские, стал приговором ключевой разворачивающейся в Украине реформы: в Конституцию не лезть, дабы не потерять страну. Поэтому попытки президента Порошенко в 2015 году и президента Зеленского в 2019-м провести через парламент собственные законопроекты изменений в Конституцию с зашитыми туда возможностями для ОРДЛО, были заблокированы.
Однако в любой профессиональной истории всегда есть план "Б". Имея страну, разорванную не только политически, но и управленчески, критично важно закончить первый этап реформы и провести в октябре выборы в органы местного самоуправления в рамках одной системы координат.
Речь о том, чтобы сделать основной упор на завершение первого этапа реформы, дать старт второму - провести админтерреформу и определить районы, однако до лучших времен "заморозить" региональный уровень, чтобы исключить любые поводы для манипуляций.
Все это идет практически на грани фола с Конституцией. Однако голосование за законопроект № 2653 подтверждает, что на этот счет было принято сугубо политическое решение.
Парадные двери плана "Б"
С парадного входа обычно заходят официальные лица, почетные эксперты и все либо играющие, либо делающие вид, что играют по правилам. С черного - все остальные.
Итак, принятый вчера законопроект № 2653 дает право правительству своим решением утвердить количество, новую конфигурацию объединенных громад и их административные центры, тем самым завершив первый этап децентрализации. Выборы вновь созданных и утвержденных громад должны быть проведены одновременно с местными выборами 2020 года. Также закон предписывает Кабмину в течение трех месяцев подготовить и подать в парламент законопроект нового административно-территориального устройства.
"И премьер-министр, и профильный министр поддерживают все позиции по соблюдению требований и критериев, заложенных в контекст реформы местного самоуправления, - комментирует ситуацию заместитель министра развития громад и территорий Вячеслав Негода. - Я не вижу никакой трагедии в происходящем. Наоборот уверен, что это решение откроет нам двери (парадные, конечно. - И.В.), чтобы мы могли двигаться дальше. Более того, есть один очень важный нюанс, который исключает всякое влияние политики на дальнейший процесс реформы. По Конституции субрегиональный (районный уровень) должен определять исключительно парламент. В нашем же случае, ключевая роль отдается правительству".
(Внимание - здесь важно понимать, что одним абзацем законопроекта № 2653 парламент практически сам лишил себя права законодательной инициативы в части вопросов, связанных с административно-территориальным устройством. Эта опция становится исключительно компетенцией правительства. Точно также работает механизм по Бюджетному кодексу (депутаты не готовят законопроекты, касающиеся бюджета - их подает правительство). Точно так же решаются земельные вопросы, а теперь и все вопросы, связанные с административно-территориальным устройством страны. Ого!)
"В предыдущем созыве парламента, к примеру, перспективные планы семи областей были сделаны с подачи народных депутатов. Вот здесь была политика. А этот закон четко выстраивает последовательность принятия решений. Все остальное уже давно отработано", - добавил заместитель министра.
Чтобы понять насколько точные удары были нанесены по представительской ветви власти, стоит напомнить, что еще с подачи правительства Гончарука парламент принял небольшую поправку к закону о добровольном объединении громад, выключив областные рады из процесса создания и утверждения перспективных планов объединения громад. Конечно во избежание политизации и поддержки реформы. Вы помните пример с позицией Закарпатской области, облрада которой (в тесном союзе с губернатором Геннадием Москалем) на несколько лет заблокировала возможность создания ОТГ на территории области?
И здесь сложно. Оставаясь глубоким сторонником децентрализации, я, мягко говоря, испытываю не менее глубокую тревогу по поводу того, как мы относимся к нашей Конституции. Но, не дожидаясь камней в мой огород от таких же растрепанных в чувствах сторонников децентрализации, предлагаю двигаться дальше.
На ступеньках черного входа
Здесь, знаете ли, толпится большое количество народу. Надо признать, что еще до прихода новой команды процесс создания перспективных планов объединения громад на уровне областей, как и их последующее утверждение Кабмином, имел свою тень. Где местные политические и бизнес-элиты предпринимали попытки удержаться на привычных территориях, с которых они годами кормились.
Если вы заметили по цифрам, приведенным в начале, то около 40% объединившихся старых громад создали почти 70% ОТГ, которые предполагаются общим планом. В то время как почти 60% необъединенных старых громад теперь должны как-то вместиться в 20% оставшегося резерва новых.
Очевидна шокирующая диспропорция. И говорит она о том, что в стране создано огромное количество несостоятельных, экономически слабых ОТГ. Эксперты подтверждают, что таких громад подавляющее большинство. Проблему признают и сами кураторы реформы во власти.
"Дело в том, что изначально мы пошли двумя параллельными путями, - уточняет заместитель министра Вячеслав Негода. - Закон, с одной стороны, позволял объединяться в двух форматах - по перспективным планам и в любом другом формате. Идея была в том, что так или иначе нужно завести и поддержать сам процесс объединения. И, безусловно, в части областей мы получили проблемы. К примеру, в Днепропетровской области появилось много мелких громад. И сейчас, когда мы приводим к общему знаменателю перспективные планы всех областей, возникает достаточно сложностей. Они не хотят уже укрупняться и объединяться. Хотя в то же время все понимают, что не смогут в таком формате быть эффективными и конкурентными".
"Думаю, что в финале будет много неожиданностей. В результате принятых жестких решений в отношении ряда громад. В том числе и тех, которые уже объединились. Некоторые будут еще больше укрупнены, присоединившись к крупным центрам или городам, а некоторые не увидят себя на карте. И они об этом знают", - добавил заместитель министра.
Трудно сказать, сколько в этой истории процентов составляет версия заместителя министра Негоды, а сколько стоит списать на так называемый казус Засухи. Когда по методике, к примеру, три близлежащих села нужно априори присоединять к более крупному городу, но бизнес включает рычаги влияния. И остается царем-батюшкой в объединившихся вокруг трона мелких громадах, не желая выстраивать более сложные отношения со всегда более независимым мэром крупного города.
С другой стороны, стоит признать, что команде Минрегиона до определенного момента удавалось сохранять относительный баланс сил и противостоять местным элитам. Народ знал, что особо все равно не надавишь, и так или иначе на методики и критерии формирования громад нужно обращать внимание.
Однако последние месяцы в процессе обсуждения финальных перспективных планов реформаторы получили большой негатив из регионов. Последние начали активно бомбить министерство собственными вариантами вразрез с утвержденной методикой. Первой за все годы децентрализации дрогнула экс-министр Алена Бабак, удовлетворив просьбу "слуги народа" Михаила Лабы в Закарпатской области. Дело Оноковской громады, где Лаба ранее был головой сельрады, дошло до рассмотрения в комитете, и депутаты сказали: "Люди должны решить сами". В регионах начались протесты против объединения или разделения. "Слуги народа" быстро смекнули, что на исполнительную власть можно таким образом давить, выторговывая себе разного рода преференции.
"Сейчас мы в процессе рассмотрения тех перспективных планов, которые обозначены законом об объединении громад, - продолжает Негода. - В совещательном режиме обсуждаем финальную версию. Не все предложения ОГА совпадают с нашим видением, но примерно на 90% все-таки совпадают. До конца апреля должны закончить процесс на уровне министерства. И далее включается функция правительства, когда уже Кабмин с учетом всех "за" и "против", а также замечаний, которые еще прозвучат, примет финальное решение, утвердив карту громад страны".
По словам Негоды, уже к концу мая ЦИК на основе сформированных громад сможет начать подготовку к местным выборам.
Учитывая, что парламент после внесения изменений в закон о местном самоуправлении выведен за скобки децентрализации, можно ошибочно решить, что разношерстные "слуги народа", уже приступившие к окучиванию подопечных громад и городов, потеряли прежние рычаги влияния на правительство и больше не будут вмешиваться в проведение реформы.
Однако этот пассаж априори не касается костяка партии власти. Так как глобально для "Слуги народа" как раз таки облегчается любая предвыборная задача. Для проведения любого решения, касающегося окончательной карты громад Украины, власти больше не нужно напрягаться искать голоса в зале, где с некоторых пор монобольшинства не существует. Управление завершением базового уровня реформы перешло в ручной режим.
Теперь решения можно принимать, исходя из конкретной ситуации в конкретном городе или громаде, имея возможность вырезать фигуры с любыми углами. Приглашая к сотрудничеству бизнес (крупный и малый) и "крепких хозяйственников", которых СН, кстати, уже начала фрахтовать в свою избирательную команду. Когда твой рейтинг под напором эпидемии и секвестра бюджета (громады потеряли около пяти миллиардов гривен) рискует просесть, заявление главы партии "Слуга народа" о том, что теперь мы будем делать ставку на компетентность, - самое то.
А с компетентностью, как известно, тоже может быть уйма самых неожиданных вариантов. Включая владельца кирпичного заводика, который купит франшизу "Слуги народа", чтобы завести под зонтик партии власти своих. И параллельно решить вопрос неприкосновенности громады, которую он "кормит и поит". А штабным Зе еще и отстегнет за услуги. Ну, или другой креативный соратник вложится в кампанию СН, если партия учтет его "маленький" человеческий интерес и объединит две небольшие громады. Включая 20 километров земли между ними. Потому что там было бы неплохо выращивать "огірки". Можно и крупнее взять. Вот агрохолдинг тоже никогда не бросит в беде, если ему помочь разбить его зашкаливающий, по мнению закона, процент владений в юрисдикции одной крупной громады на две. И так до бесконечности и в ручном режиме.
Вишенка на тортик
Параллельно в парламенте практически в рамках широкой коалиции идут переговоры о внесении изменений в Избирательный кодекс. На повестке дня жесткая партизация местных выборов.
Во-первых, речь о понижении барьера до громад нижнего уровня, когда мажоритарка останется только в мелких громадах с населением в 10–15 тысяч человек.
Во-вторых, о введении пятипроцентного барьера для партий. Здесь очень весело. Если, к примеру, баллотирующаяся в местную раду партия набирает 70% голосов, но в то же время проваливается на общеукраинском уровне, не дотягивая до 5%, то зря вложились. При этом мэр-самовыдвиженец уходит в небытие - только партиец.
Таким образом, местные элиты становятся заложниками больших партий, которые вычищают политический ландшафт от местечковых проектов. Гиганты подтягивают "крепких хозяйственников" под свои знамена, лишая независимости. Иначе не видать им власти, как своих ушей.
На самом деле совмещение во времени двух ключевых задач - местных выборов и продолжения децентрализации - серьезное испытание для власти. Важность правильно завершить первый этап реформы и сформировать новые состоятельные, экономически сильные громады в интересах будущего страны не исключает желания для партии власти закрепиться на местах. Лоб в лоб сталкиваются два взаимоисключающих интереса.
И если в этой ситуации Зеленского могут раздирать разные внутренние противоречия, от желания выиграть выборы и закончить децентрализацию до понимания, что при его слабости реформа усиливает роль и влияние местных властей, то главу фракции СН Арахамию и лидера партии СН Корниенко, отвечающих перед тем же Зеленским за результаты выборов, - ничуть. А вот с премьером Шмыгалем, отвечающим за децентрализацию, сложнее.
Тем более если Давида Арахамию в ближайшее время сменит продвигаемый ОП Николай Тищенко. Изъясняющийся еще более жестко и конкретно.
Что в этой истории в таком случае вообще может помешать соратникам сесть за дружеский стол и "сообразить на троих"? И вместо состоятельных, экономически сильных громад нарезать угодья для пользования и выжимки ресурсов.
Все статьи Инны Ведерниковой читайте здесь.