У момент, коли Верховна Рада голосувала за новий склад уряду на чолі з Володимиром Гройсманом, у секретаріаті парламенту було зареєстровано законопроект №44-47. Група народних депутатів на чолі з членом фракції БПП Сергієм Валентировим запропонувала пролонгувати дату набрання чинності законом про державну службу і перенести старт реформи ще на рік.
Мотив очевидний: поява в штаті міністерства фігури державного секретаря як символу розмежування політики й адміністрування. З 1 травня рука міністра зможе дотягтися тільки до призначення членів політичного блоку команди міністерства. Тобто своїх заступників. І як максимум затвердити структуру й чисельність апарату. Сам апарат, з організацією кадрових конкурсів і призначень, переходить у підпорядкування держсекретаря, який: а) відповідає за реалізацію міністерством політики і стратегії міністра; б) призначається на п'ять років у результаті прозорого і відкритого конкурсу; в) може бути знятий за клопотанням міністра тільки у випадках, вичерпний перелік яких наведено в законі.
Безумовно, опція держсекретаря в системі державного управління - це можливість забезпечити наступність у владі й навчитися дбайливо ставитися до інституціональної пам'яті. А також - досить потужний удар, що руйнує монополію політичних еліт на присутність "своїх" людей у виконавчій владі. Навіть ураховуючи можливі маніпуляції з прозорістю кадрових конкурсів і складом конкурсних комісій. У будь-якому разі держсекретар - не та цеглина в стіну "домовняків".
Тиждень палких баталій між депутатами й експертами приніс свої плоди. Закон у зал не був винесений. Наступне засідання парламенту призначено на 10 травня, що автоматично унеможливлює будь-які кроки, пов'язані з відтермінуванням закону. Однак не виключає таких у процесі його доопрацювання. Про необхідність якого вже поспішили заявити президент Петро Порошенко й очільник президентської адміністрації Борис Ложкін.
Тож у грудні, коли майже 10-річна епопея ухвалення закону про держслужбу закінчилася результативним голосуванням, процес входження України до розряду країн з демократичною системою державного управління навряд чи завершився. Ми ще станемо свідками досить показової історії про перебіг реформи державної служби зокрема і держуправління загалом.
Наскільки може змінитися закон у процесі "вдосконалення" і чи вдасться не допустити витравлювання його ідеології, ми поговорили з головою Національного агентства з питань державної служби Костянтином ВАЩЕНКОМ.
- Костянтине Олександровичу, от тільки не кажіть, що 1 травня пригоди закону про держслужбу в Україні закінчаться. Уже кому, як не вам, знати про всі підводні камені, схоже, вже акуратно розставлені на шляху його імплементації.
- Насправді, судячи з кількості дзвінків, рухів і голосів, які весь тиждень лунали на противагу закону, могло статися будь-що. Але свою роль, звісно, відіграла жорстка позиція прем'єр-міністра Володимира Гройсмана: на першому засіданні уряду він висловив упевненість у тому, що закон набере чинності 1 травня. Думаю, тепер збирати позачергове засідання для того, щоб завдати удару по реформі системи державного управління, навряд чи хтось наважиться.
- Проте президент Петро Порошенко досить жорстко заявив про необхідність доопрацювати закон. То хто і де недопрацював?
- Закон дійсно вимагає певної деталізації. Документ ухвалювали в грудні, і ці п'ять місяців мали бути використані для того, щоб проаналізувати, відточити деталі й урегулювати наявні невідповідності. Результатом такої роботи став законопроект №43-70, який уже поданий до парламенту групою депутатів на чолі з Альоною Шкрум. Що стосується підзаконних актів, положень, інструкцій et cetera, необхідних для старту закону про держслужбу, хочу запевнити, що практично всі документи підготовлені, розглянуті й ухвалені ще колишнім складом уряду. Минулої середи на першому засіданні нового уряду до порядку денного було внесено дві останні постанови, які стосуються імплементації закону. Окремі технічні питання згідно з процедурою, закладеною в документі, уряд зможе розглянути тільки після набрання законом чинності. Тому репліки окремих депутатів і політиків, які наполягають на тому, що підзаконна база не готова, - банальні спекуляції.
Іде нормальний робочий процес. Більше того, під час імплементації закону обов'язково спливуть ще якісь нюанси, які треба буде оперативно уточнювати.
- Назвіть нюанси, які, на вашу думку, потрібно уточнювати вже зараз?
- Насамперед - змінити статус голів місцевих адміністрацій. На сьогодні всі вони належать до держслужбовців категорії "А". І тут законодавець, звичайно, трохи погарячкував. З одного боку, така категорія для голів адміністрацій хороша й престижна, з іншого - означає, що їх призначення у компетенції Комісії вищого корпусу держслужби. А це 490 голів РДА, плюс 24 голови обласних адміністрацій, усі державні секретарі й керівники центральних органів влади із заступниками. Таким чином, Комісія може перетворитися на вушко голки, через яку оперативно неможливо буде провести подібну кількість призначенців. Тому логічно перевести голів місцевих адміністрацій до категорії "Б", організувавши відкриті й прозорі конкурси відбору на рівні обласних адміністрацій. Зберігши при цьому пошану, повагу й передбачену заробітну плату. Ще один момент стосується уточнень технології, як змінюватиметься статус людей, які втратять держслужбу. Коли їх треба попереджати про це, що відбуватиметься з їхньою зарплатою, соціальними питаннями тощо. Але ще раз акцентую вашу увагу на тому, що все це - суто технічні моменти, і про зміну концепції закону не йдеться.
- Тоді про що, по-вашому, йдеться, коли очільник АП Борис Ложкін, уточнюючи позицію президента і розставляючи акценти в майбутній реформі Кабінету міністрів, каже про необхідність "надання міністрам більших повноважень щодо призначення й звільнення своїх заступників, держсекретарів, керівників центральних органів виконавчої влади та їхніх заступників"? Держсекретарів, Костянтине Олександровичу.
- Треба розуміти, що закон про державну службу від початку не був документом, який би повністю змінив систему державного управління. Для того щоб провести повноцінну реформу крім уже ухваленого закону про держслужбу, необхідно ухвалити ще кілька комплексних законів - закон про Кабмін, про Центральні органи виконавчої влади і про службу в органах місцевого самоврядування. Ключовим актом, який остаточно сформує систему взаємовідносин у державному апараті, а також відокремить держслужбу від політики, стане саме закон про Кабінет Міністрів. Уже очевидно, що буде змінено процедуру призначення заступників міністрів, яка зараз відбувається за поданням прем'єр-міністра. Такий підхід зв'язує міністра і не дає йому можливості оперативно сформувати власну політичну команду, взяти за неї повну відповідальність.
- Ключове - політичну?
- Безперечно. Але йдеться також і про те, що саме в цьому законі будуть розставлені всі крапки над "і" у розподілі повноважень між міністром і держсекретарем. Закон про держслужбу підходить до цієї проблеми виключно з позиції управління державною службою як такою і чітко вказує на те, що керує держслужбою в міністерстві держсекретар. Крапка. Але принципи розподілу повноважень мають бути ще чіткіше артикульовані в законі про Кабмін.
Більше того, актуальне питання про те, чи повинен міністр мати право голосу при визначенні кандидатури держсекретаря, яка буде відібрана конкурсною комісією і подана на розгляд Кабміну. Зараз закон визначає, що після того, як Комісія вищого корпусу держслужби відбере дві остаточні кандидатури, вона подає їх на розгляд суб'єкту призначення. У нашому випадку суб'єкт призначення - Кабмін. І ніякої ролі міністра. Тут дійсно потрібні незначні коригування.
- Дайте міністрові відкусити палець у держсекретаря, і від останнього залишиться мокре місце. Костянтине Олександровичу, раніше ви були більш рішучим в обстоюванні автономності і незалежності держсекретаря. Чи мені здалося?
- Моя рішучість перевіряється на міцність не перший рік. Але я реаліст і розумію, що справжня дискусія з цього приводу тільки почалася. Моделі взаємовідносин міністра й державного секретаря, що існують у світі, досить різні. Десь держсекретар виконує виключно вузьку адміністративно-організаційну функцію, десь - має більше повноважень, ніж політичний заступник міністра. Наші еліти хоч і зробили принциповий крок до зміни системи держуправління, однак, навіть гіпотетично передавши вагому частину адміністративних повноважень держсекретареві, механізм же іще навіть не запрацював, відчувають гострі фантомні болі. Проте нам вдалося головне - законом про держслужбу закладено головний демократичний принцип державного управління: розмежування політики й адміністрування. Що вже велика перемога, хоч остаточного узгодженого розуміння глибини взаємодії міністра й держсекретаря у нас справді ще немає.
- У вас чи в нових міністрів та їхніх політичних кураторів, які не бажають віддавати жодного з призначень у вотчині, що їм відійшла? Але ж ви разом із профільним комітетом ВР готували цей закон і апріорі мали на увазі якусь конкретну систему взаємовідносин міністра й держсекретаря. Яку модель особисто ви маєте намір обстоювати в цій дискусії?
- Модель проста: не повинно бути жодних спекуляцій щодо того, хто в міністерстві головний. Головний - міністр. Крапка. Це людина, яка управляє міністерством, формує його стратегію, є його безпосереднім керівником. Заступники міністрів - це люди, що допомагають міністрові формувати державну стратегію і політику у сферах, якими управляє міністерство. Працюють з парламентом, експертним середовищем, задають рамки діяльності… Особливо у багатогалузевих міністерствах. Держсекретар, зі свого боку, забезпечує реалізацію політики міністерства за допомогою його адміністративного апарату. Таку модель ми мали на увазі, коли готували закон.
Проте, гадаю, буде не зайвим на експертному і політичному рівнях іще раз проговорити всі нюанси, щоб в усіх було однакове розуміння реформи державного управління. Щоб чітко розподілити й збалансувати відповідальність і компетенції між політичною та адміністративною складовою міністерств і ЦОВ. Щоб раз і назавжди виключити це постійне бажання перекроювати, переносити й переробляти закони в основній для розвитку держави сфері. Тим більше, що ще слід погодити й ухвалити ключовий закон реформи - закон про Кабінет міністрів.
Багато чого в реформі залежить також від розуміння і зміни самої філософії Кабміну як головного інструменту управління державою. Так, на першому засіданні уряду прем'єр-міністр Гройсман абсолютно логічно зауважив, що Кабмін ухвалює велику кількість технічних рішень, які спокійно можуть бути перенесені на рівень міністерств, а можливо, навіть і нижче. Що абсолютно логічно в контексті децентралізації влади в Україні. Уряд сьогодні перевантажений багатьма не властивими йому суто технічними функціями. Немає часу на аналіз політики і стратегічне планування. Таким чином, на порядку денному гостро стоїть питання деконцентрації повноважень уряду і перенесення їх на рівень міністерств, обласних і місцевих адміністрацій, які мають бути більш вільними і в питаннях формування політики, і в ухваленні, насамперед, операційних рішень. Розуміння цієї тези приведе до зміни регламенту роботи уряду. До зміни функцій того ж таки секретаріату Кабінету міністрів.
Сьогодні точаться великі суперечки з приводу посади міністра Кабміну. Мовляв, у чому будуть його завдання, якщо в уряді з'явиться держсекретар? Панове, завдань на всіх вистачить. Апарат Кабміну в результаті реформи повинен стати центром аналізу політики уряду, а не залишатися такою собі технічною структурою, яка підчищає хвости за міністерствами, автоматично готуючи проекти рішень до засідань Кабміну. Як варіант, держсекретар керує апаратом Кабміну, а міністр Кабміну несе політичну відповідальність за організацію роботи уряду, координацію виконання урядових програм, проведення адмінреформи тощо. Насправді реформа змінить багато підходів і функцій.
- Наскільки швидко в міністерствах з'являться держсекретарі?
- На сьогодні це ще одне з ключових питань. Треба розуміти, що ніякого дива не станеться. Держсекретарі у міністерствах 1 травня не з'являться. Згідно із законом про держслужбу, їх призначення відбудеться в рамках відкритого і прозорого конкурсу. Для його проведення буде створено Комісію вищого корпусу державної служби. До комісії на паритетних засадах увійдуть представники уряду, адміністрації президента, громадських організацій та експертного середовища. Уже розроблено й ухвалено Положення про механізм створення і роботи такої комісії. Близько 40 днів знадобиться на процес її формування, відбір представників. А це, зауважте, уже середина червня. Потім треба буде затвердити вимоги до роботи комісії, посадові інструкції, план роботи, розпочати й завершити конкурс і відбір кандидатур на позиції держсекретарів у всіх міністерствах. На все це як максимум може піти півроку. Закон дозволяє нинішнім керівникам апарату виконувати функції держсекретарів до 1 січня 2017 р.
- Арсеній Яценюк буквально перед відставкою підписав постанову уряду про підвищення заробітної плати держслужбовцям, викликавши неоднозначну реакцію громадськості. Наскільки в рамках закону про держслужбу діяв Яценюк? Де візьме кошти на виплати держслужбовцям новий прем'єр Гройсман?
- Тут кілька принципових моментів. Насправді завдяки такому кроку екс-очільникові уряду вдалося реалізувати ідею збільшення посадових окладів держслужбовцям. Зараз, приміром, посадовий оклад того ж прем'єра становить близько 10–11 тис. грн. З надбавками і преміями це 25–27 тис. грн. Очевидно, що в структурі заробітної плати різні доплати становлять близько 70%. Тепер пропорцію перевернуто: 70% - оклад, 30% - надбавки. Що робить систему оплати праці чиновників прозорою, виключаючи маніпуляції керівників з великими доплатами для "своїх", і мізерними - для "чужих". Більше того, перш ніж критикувати постанову Яценюка, а цим справді активно зайнялися деякі "обізнані" експерти й журналісти, треба правильно розуміти ситуацію.
На сьогодні є затверджений у бюджеті розмір фонду оплати праці держслужбовцям. І в 2016-му ця величина залишиться незмінною. Таким чином, збільшивши посадові оклади держслужбовцям, Кабмін, по суті, не збільшив їм зарплат. Просто змінив пропорцію, про яку я вже сказав. Оклад зріс, надбавки скоротилися, зарплата - та сама. Єдина можливість певного маневру закладена в іще одній ухваленій постанові Кабміну, якою заборонено (після скорочення штату апарату міністерств) скорочувати фонд оплати праці. Отже, кошти скорочених або звільнених чиновників дозволять поступово підвищувати заробітні плати вже цього року. Реальне ж зростання заробітної плати почнеться з 1 січня 2017 р. Спочатку - на 20%, потім - на 50. У підсумку ми маємо вийти на мінімальний посадовий оклад держслужбовця у дві мінімальні зарплати по країні. Якби це було, приміром, уже сьогодні, то мінімальний посадовий оклад держслужбовця становив би 3 500 грн. А далі - за формулою.
Досить важливо, що чітко визначено новий підхід до оплати праці працівникам патронатних служб - щодо цього також ухвалено постанову уряду. Підхід дуже простий і передбачає, що у президента, прем'єра, міністра … тобто в політичної фігури має бути затверджений фонд оплати праці, у рамках якого вони можуть приймати на роботу помічників, радників... тобто працівників патронатної служби. Можуть узяти двох (а не десять) компетентних радників і платити їм гідну заробітну плату.
- Величина фонду визначена цією постановою?
- Вона відповідатиме двом місячним окладам патрона. Однак щодо цього питання також тривають гарячі дискусії. У будь-якому разі в міністра має бути чіткий фіксований оклад, за який, з одного боку, не соромно, з іншого - він повинен бути більш-менш конкурентним на ринку праці висококласних менеджерів.
- Але при 100 тис. грн. - у прем'єра, 70 тис. грн. - у міністра, 55 тис. - у його заступника, які зараз обговорюються, і копійках - у лікаря і вчителя, якось соромно стає вже не за міністра, а за державу. Чи для вас ця популярна в народі теза - суперечлива?
- Суперечлива. Бо треба перестати займатися самообманом і вести якісь абстраговані розмови про корупцію. Смішні зарплати членів уряду - основа корупції. Підвищення зарплат у комбінації з якісною роботою створеного в державі механізму антикорупційних органів дозволить вийти на нову якість державного управління. Нічого іншого ще ніхто не придумав.