В момент, когда Верховная Рада голосовала за новый состав правительства во главе с Владимиром Гройсманом, в секретариате парламента был зарегистрирован законопроект №44-47. Группа народных депутатов во главе с членом фракции БПП Сергеем Валентировым предложила пролонгировать дату вступления в действие закона о государственной службе и перенести старт реформы еще на год.
Мотив очевиден: появление в штате министерства фигуры государственного секретаря как символа разделения политики и администрирования. С 1 мая рука министра сможет дотянуться только до назначения членов политического блока команды министерства. То бишь своих заместителей. И как максимум утвердить структуру и численность аппарата. Сам аппарат, с организацией кадровых конкурсов и назначений, переходит в подчинение госсекретаря, который: а) отвечает за реализацию министерством политики и стратегии министра; б) назначается на пять лет в результате прозрачного и открытого конкурса; в) может быть снят по ходатайству министра только в случаях, исчерпывающий перечень которых обозначен в законе.
Безусловно, опция госсекретаря в системе государственного управления - это возможность обеспечить преемственность во власти и научиться бережно относиться к институциональной памяти. А также - достаточно мощный удар, разрушающий монополию политических элит на присутствие "своих" людей в исполнительной власти. Даже, учитывая возможные манипуляции с прозрачностью кадровых конкурсов и составом конкурсных комиссий. В любом случае, госсекретарь - не то лыко в строку договорняков.
Неделя жарких баталий между депутатами и экспертами принесла свои плоды. Закон в зал вынесен не был. Следующее заседание парламента назначено на 10 мая, что автоматически делает невозможными какие-либо шаги, связанные с отсрочкой закона. Однако не исключает таковых в процессе его доработки. О необходимости которой уже поспешили заявить президент Петр Порошенко и глава президентской администрации Борис Ложкин.
Так что в декабре, когда почти 10-летняя эпопея принятия закона о госслужбе закончилась результативным голосованием, процесс вхождения Украины в разряд стран с демократической системой государственного управления вряд ли завершился. Нам еще предстоит стать свидетелями достаточно показательной истории о ходе реформы государственной службы в частности и госуправления в целом.
Насколько может измениться закон в процессе "совершенствования" и удастся ли не допустить вымарывания его идеологии, мы поговорили с главой Национального агентства по вопросам государственной службы Константином ВАЩЕНКО.
- Константин Александрович, вот только не говорите, что 1 мая приключения закона о госслужбе в Украине закончатся. Уж кому, как не вам, знать обо всех подводных камнях, похоже, уже аккуратно расставленных на пути его имплементации.
- На самом деле, судя по количеству звонков, движений и голосов, которые всю неделю звучали в противовес закону, могло произойти все, что угодно. Но свою роль, конечно, сыграла твердая позиция премьер-министра Владимира Гройсмана: на первом заседании правительства он выразил уверенность в том, что закон вступит в силу 1 мая. Думаю, теперь собирать внеочередное заседание для того, чтобы нанести удар по реформе системы государственного управления, вряд ли кто-то решится.
- Тем не менее, президент Петр Порошенко достаточно жестко заявил о необходимости доработать закон. Так кто и где не доработал?
- Закон действительно требует некоторой детализации. Документ принимался в декабре и эти пять месяцев должны были использоваться для того, чтобы провести анализ, отточить детали и урегулировать существующие несоответствия. Результатом такой работы стал законопроект №43-70, который уже подан в парламент группой депутатов во главе с Аленой Шкрум. Что касается подзаконных актов, положений, инструкций et cetera, необходимых для старта закона о госслужбе, хочу заверить, что практически все документы подготовлены, рассмотрены и приняты еще прежним составом правительства. В прошедшую среду на первом заседании нового правительства в повестку дня были внесены два последних постановления, касающихся имплементации закона. Отдельные технические вопросы согласно процедуре, заложенной в документе, правительство сможет рассмотреть только после вступления закона в силу. Поэтому реплики отдельных депутатов и политиков, настаивающих на том, что подзаконная база не готова, - банальные спекуляции.
Идет нормальный рабочий процесс. Более того, в ходе имплементации закона обязательно всплывут еще какие-то нюансы, которые нужно будет оперативно уточнять.
- Назовите нюансы, которые, по вашему мнению, нужно уточнять уже сейчас?
- Первостепенно - изменить статус глав местных администраций. На сегодня все они относятся к госслужащим категории "А". И здесь законодатель, конечно, несколько погорячился. С одной стороны, такая категория для глав администраций хороша и престижна, с другой означает, что их назначение - в компетенции Комиссии высшего корпуса госслужбы. А это 490 глав РГА, плюс 24 главы областных администраций, все государственные секретари и руководители центральных органов власти с замами. Таким образом, Комиссия может превратиться в игольное ушко, через которое оперативно невозможно будет провести подобное количество назначенцев. Поэтому логично перевести глав местных администраций в категорию "Б", организовав открытые и прозрачные конкурсы отбора на уровне областных администраций. Сохранив при этом почет, уважение и предусмотренную заработную плату. Еще один момент касается уточнений технологии, как будет изменяться статус людей, которые потеряют госслужбу. Когда их надо предупреждать об этом, что будет происходить с их зарплатой, социальными вопросами и пр. пр. Но еще раз акцентирую ваше внимание на том, что все это - чисто технические моменты, и речи об изменении концепции закона не идет.
- Тогда о чем, по-вашему, идет речь, когда глава АП Борис Ложкин, уточняя позицию президента и расставляя акценты в предстоящей реформе Кабинета министров, говорит о необходимости "предоставления министрам больших полномочий по назначению и увольнению своих заместителей, госсекретарей, руководителей центральных органов исполнительной власти и их заместителей"? Госсекретарей, Константин Александрович.
- Надо понимать, что закон о государственной службе изначально не являлся документом, который бы полностью изменил систему государственного управления. Для того, чтобы провести полноценную реформу помимо уже принятого закона о госслужбе, необходимо принять еще несколько комплексных законов - закон о Кабмине, о Центральных органах исполнительной власти и о службе в органах местного самоуправления. Ключевым актом, который окончательно сформирует систему взаимоотношений в государственном аппарате, а также отделит госслужбу от политики, станет именно закон о Кабинете министров. Уже сейчас очевидно, что будет изменена процедура назначения заместителей министров, которая сейчас происходит по представлению премьер-министра. Такой подход связывает министра и не дает ему возможности оперативно сформировать собственную политическую команду, взять за нее полную ответственность.
- Ключевое - политическую?
- Без сомнения. Но речь также и о том, что именно в этом законе будут расставлены все точки над "і" в распределении полномочий между министром и госсекретарем. Закон о госслужбе подходит к этой проблеме исключительно с позиции управления государственной службой как таковой и четко указывает на то, что руководит госслужбой в министерстве госсекретарь. Точка. Но принципы распределения полномочий должны быть еще более четко артикулированы в законе о Кабмине.
Более того, актуален вопрос о том, должен ли министр иметь право голоса при определении кандидатуры госсекретаря, которая будет отобрана конкурсной комиссией и вынесена на рассмотрение Кабмина. Сейчас закон определяет, что после того, как Комиссия высшего корпуса госслужбы отберет две окончательные кандидатуры, она подает их на рассмотрение субъекта назначения. В нашем случае субъект назначения - Кабмин. И никакой роли министра. Здесь действительно нужны незначительные корректировки.
- Дайте министру откусить палец у госсекретаря, и от последнего останется мокрое место. Константин Александрович, раньше вы были более решительны в отстаивании автономности и независимости госсекретаря. Или мне показалось?
- Моя решительность проверяется на прочность не первый год. Но я реалист и понимаю, что настоящая дискуссия по этому поводу только началась. Модели взаимоотношений министра и государственного секретаря, существующие в мире, достаточно разные. Где-то госсекретарь выполняет исключительно узкую административно-организационную функцию, где-то - имеет больше полномочий, чем политический заместитель министра. Наши элиты хоть и сделали принципиальный шаг к изменению системы госуправления, однако, даже гипотетически передав весомую часть административных полномочий госсекретарю, механизм-то еще даже не заработал, ощущают острые фантомные боли. Тем не менее, нам удалось главное - законом о госслужбе заложен главный демократический принцип государственного управления: разделение политики и администрирования. Что уже большая победа, хоть окончательного согласованного понимания глубины взаимодействия министра и госсекретаря у нас действительно еще нет.
- У вас или у новых министров и их политических кураторов, не желающих отдавать ни одного из назначений в отошедшей к ним вотчине? Но ведь вы вместе с профильным комитетом ВР готовили этот закон и априори подразумевали какую-то конкретную систему взаимоотношений министра и госсекретаря. Какую модель лично вы намерены отстаивать в этой дискуссии?
- Модель проста: не должно быть никаких спекуляций в отношении того, кто в министерстве главный. Главный - министр. Точка. Это человек, который управляет министерством, формирует его стратегию, является его непосредственным руководителем. Заместители министров - это люди, помогающие министру формировать государственную стратегию и политику в сферах, которыми управляет министерство. Работают с парламентом, экспертной средой, задают рамки деятельности… Особенно в многоотраслевых министерствах. Госсекретарь же, со своей стороны, обеспечивает реализацию политики министерства посредством его административного аппарата. Такую модель мы имели в виду, когда готовили закон.
Тем не менее, думаю, будет не лишним на экспертном и политическом уровнях еще раз проговорить все нюансы, чтобы у всех было одинаковое понимание реформы государственного управления. Чтобы четко распределить и сбалансировать ответственность и компетенции между политической и административной составляющими министерств и ЦОВ. Чтобы раз и навсегда исключить это постоянное желание перекраивать, переносить и переделывать законы в основополагающей для развития государства сфере. Тем более, что еще предстоит согласовать и принять ключевой закон реформы - закон о Кабинете министров.
Многое в реформе зависит также от понимания и изменения самой философии Кабмина, как главного инструмента управления государством. Так, на первом заседании правительства премьер-министр Гройсман абсолютно логично заметил, что Кабмин принимает большое количество технических решений, которые спокойно могут быть перенесены на уровень министерств, а может, даже и ниже. Что абсолютно логично в контексте децентрализации власти в Украине. Правительство сегодня перегружено многими не свойственными ему чисто техническими функциями. Нет времени на анализ политики и стратегическое планирование. Таким образом, на повестке дня остро стоит вопрос деконцентрации полномочий правительства и перенесение их на уровень министерств, областных и местных администраций, которые должны быть более свободны и в вопросах формирования политики, и в принятии, прежде всего, операционных решений. Понимание этого тезиса приведет к изменению регламента работы правительства. К изменению функций того же секретариата Кабинета министров.
Сегодня идут большие споры по поводу должности министра Кабмина. Мол, в чем будут его задачи, если в правительстве появится госсекретарь? Господа, задач на всех хватит. Аппарат Кабмина в результате реформы должен стать центром анализа политики правительства, а не оставаться некой технической структурой, которая подчищает хвосты за министерствами, автоматически готовя проекты решений к заседаниям Кабмина. Как вариант, госсекретарь руководит аппаратом Кабмина, а министр Кабмина несет политическую ответственность за организацию работы правительства, координацию выполнения правительственных программ, проведение админреформы и т.д. На самом деле, реформа изменит многие подходы и функции.
- Как быстро в министерствах появятся госсекретари?
- На сегодня это еще один из ключевых вопросов. Надо понимать, что никакого чуда не произойдет. Никаких госсекретарей в министерствах 1 мая не появится. Согласно закону о госслужбе, их назначение пройдет в рамках открытого и прозрачного конкурса. Для его проведения будет создана Комиссия высшего корпуса государственной службы. В комиссию на паритетных началах войдут представители правительства, администрации президента, общественных организаций и экспертной среды. Уже разработано и принято Положение о механизме создания и работы такой комиссии. Около 40 дней уйдет на процесс ее формирования, отбор представителей. А это, заметьте, уже середина июня. Затем предстоит утвердить требования к работе комиссии, должностные инструкции, план работы, начать и завершить конкурс и отбор кандидатур на позиции госсекретарей во всех министерствах. На все это как максимум может уйти полгода. Закон допускает нынешним руководителям аппарата выполнять функции госсекретарей до 1 января 2017 г.
- Арсений Яценюк буквально перед уходом подписал постановление правительства о повышении заработной платы госслужащим, вызвав неоднозначную реакцию общественности. Насколько в рамках закона о госслужбе действовал Яценюк? Где возьмет средства на выплаты госслужащим новый премьер Гройсман?
- Здесь несколько принципиальных моментов. На самом деле, благодаря такому шагу экс-главы правительства удалось реализовать идею увеличения должностных окладов госслужащим. Сейчас, к примеру, должностной оклад того же премьера составляет порядка 10–11 тыс. грн. С надбавками и премиями это 25–27 тыс. грн. Очевидно, что в структуре заработной платы доплаты всякого рода составляют около 70%. Теперь пропорция перевернута: 70% - оклад, 30% - надбавки. Что делает систему оплаты труда чиновников прозрачной, исключая манипуляции руководителей с большими доплатами для "своих", и мизерными -для "чужих". Более того, прежде чем критиковать постановление Яценюка, а этим действительно активно занялись некоторые "знающие" эксперты и журналисты, нужно правильно понимать ситуацию.
На сегодня есть утвержденный в бюджете размер фонда оплаты труда госслужащим. И в 2016-м эта величина останется неизменной. Таким образом, увеличив должностные оклады государственным служащим, Кабмин, по сути, не увеличил им зарплаты. Просто изменил пропорцию, о которой я уже сказал. Оклад вырос, надбавки сократились, зарплата - та же. Единственная возможность некоторого маневра заложена в еще одном принятом постановлении Кабмина, которым запрещено (после сокращения штата аппарата министерств) сокращать фонд оплаты труда. Таким образом, средства сокращенных или уволившихся чиновников позволят постепенно повышать заработные платы уже в этом году. Реальный же рост заработной платы начнется с 1 января 2017 г. Сначала - на 20%, потом - на 50%. В итоге мы должны выйти на минимальный должностной оклад госслужащего в две минимальные зарплаты по стране. Если бы это было, к примеру, уже сегодня, то минимальный должностной оклад госслужащего составил бы 3 500 грн. А дальше - по формуле.
Немаловажно, что четко определен новый подход к оплате труда работникам патронатных служб - на этот счет также принято постановление правительства. Подход очень простой и предусматривает, что у президента, премьера, министра, … т.е. у политической фигуры должен быть утвержден фонд оплаты труда, в рамках которого они могут принимать на работу помощников, советников... т.е. работников патронатной службы. Могут взять двух (а не десять) компетентных советников и платить им достойную заработную плату.
- Величина фонда определена этим постановлением?
- Она будет соответствовать двум месячным окладам патрона. Однако в этом вопросе также продолжаются жаркие дискуссии. В любом случае у министра должен быть четкий фиксированный оклад, за который, с одной стороны, не стыдно, с другой - он должен быть более-менее конкурентен на рынке труда высококлассных менеджеров.
- Но при 100 тыс. грн. - у премьера, 70 тыс. грн. - у министра, 55 тыс. - у его зама, которые сейчас обсуждаются, и копейках - у врача и учителя, как-то стыдно становится уже не за министра, а за государство. Или для вас этот популярный в народе тезис - спорный?
- Спорный. Потому что нужно перестать заниматься самообманом и вести какие-то отвлеченные разговоры о коррупции. Смешные зарплаты членов правительства - основа коррупции. Повышение зарплат в сочетании с качественной работой созданного в государстве механизма антикоррупционных органов позволит выйти на новое качество государственного управления. Ничего другого еще никто не придумал.