20 березня за результатами бурхливо-емоційного обговорення парламент прийняв у першому читанні законопроект Юрія Кармазіна №9429-1 з поправками до Закону України «Про трубопровідний транспорт». Цей документ хоч і декларує (причому тільки в пояснювальній записці до нього) мету - забезпечити реформування нафтогазового комплексу відповідно до Другої та Третьої газових директив ЄС, насправді заклав під «Нафтогаз України» і його дочірні компанії міну. Причому не такої вже й уповільненої дії.
Всі причетні та непричетні до галузі і процесу реформування НАКу говорять в основному про реальну загрозу приватизації української газотранспортної системи (ГТС). Але якось усі забули, що дочірній добувній компанії НАКу - «Укргазвидобуванню» (і «Чорноморнафтогазу») належать ласі шматки українських надр і ліцензії на право їх розвідки і розробки. Та ще чимало всілякого добра на нафторинку, на яке також знайдуться охочі.
Ще один принциповий момент: щоб реформувати «Нафтогаз України» відповідно до Другої директиви ЄС (Директива 2003/55/ЕС), будь-які додаткові повноваження Кабміну, прийняті 20 березня, взагалі не потрібні. Так навіщо парламентарії голосували за цей законопроект? На це та багато інших важливих питань, пов’язаних з прийняттям законодавчих поправок до Закону України «Про трубопровідний транспорт», редакція DT.UA попросила відповісти нашого шановного автора Олександра Малиновського.
З листопада минулого року на розгляді українського парламенту перебувають два законопроекти: урядовий №9429 і №9429-1, внесений народним депутатом Ю.Кармазіним. Метою цих проектів є забезпечення реформування нафтогазового комплексу України та приведення законодавства України у газовій сфері у відповідність до вимог, встановлених прийнятими в Європейському Союзі актами - Директивою 2003/55/ЄС (Друга газова директива) та Директивою 2009/73/ЄС (Третя газова директива).
Проголошена мета зазначених законопроектів має чіткий проєвропейський вектор - інтеграція України у європейський газовий ринок, щодо якого в Україні існує як політичний, так і суспільний консенсус. Попри це, самі законопроекти такого консенсусу не отримали, а навпаки, спричинили бурхливо-емоційне обговорення у парламенті, протести опозиції та різноманітні експертні думки. Ймовірна причина цього полягає у тому, що суть законопроектів чітко не відображає їхньої мети.
Про те, якими можуть бути наслідки остаточного ухвалення закону №9429-1, в який спосіб можна було б покращити його якість та в якому контексті його слід аналізувати, йдеться у цій статті.
Реформування газового ринку України: законодавчі пристрасті
У діючій нині редакції стаття 7 Закону України «Про трубопровідний транспорт» встановлює заборону на реорганізацію та приватизацію державних підприємств магістрального трубопровідного транспорту. Зазначена стаття також забороняє відчуження основних фондів та акцій НАК «Нафтогаз України», її дочірніх та афілійованих підприємств (основними серед яких є дочірні компанії «Укргазвидобування», «Укртрансгаз», «Газ України», а також ДАТ «Чорноморнафтогаз»), крім випадків, коли результатом таких дій є створення державних підприємств, 100% яких є державною власністю.
Таким чином, основною метою нинішньої редакції статті 7 Закону України «Про трубопровідний транспорт» є заборона на зміну форми власності та відчуження з державної власності активів (основних фондів) державних компаній, що здійснюють діяльність з видобутку, транспортування та реалізації природного газу.
Разом з тим чинна редакція статті 7 Закону України «Про трубопровідний транспорт» не містить абсолютної заборони на проведення реорганізації НАК «Нафтогаз України» та її дочірніх компаній: така реорганізація може мати місце, якщо вона не призводить до зміни форми власності зазначених компаній або до відчуження їхніх активів на користь недержавних підприємств.
Прикладом цього є наказ №656 від 27 жовтня 2011 року Міненерговугільпрому України, згідно з яким припиняється діяльність ДК «Газ України» через її реструктуризацію - приєднання до «Нафтогазу» та його дочірнього підприємства «Будівельник».
Мета законопроекту Ю.Кармазіна (як і урядового проекту) - впровадити три ключові пункти:
1) здійснення реорганізації державних газотранспортних підприємств і НАК «Нафтогаз України» за рішенням Кабінету міністрів України;
2) отримання можливості відчуження, за погодженням із Кабінетом міністрів України, основних фондів державних газотранспортних підприємств і НАК «Нафтогаз України», які не використовуються для транспортування та зберігання природного газу;
3) здійснення реформування газового ринку України - через реорганізацію НАК «Нафтогаз України» та її дочірніх компаній - з метою забезпечення імплементації Другої та Третьої газових директив ЄС.
Водночас юридичний аналіз прийнятого у першому читанні законопроекту №9429-1 показує, що він забезпечує впровадження двох перших пунктів шляхом наділення Кабінету міністрів України двома додатковими повноваженнями:
- щодо прийняття рішення про реорганізацію державних газотранспортних підприємств і НАК «Нафтогаз України»;
- щодо надання згоди на відчуження основних фондів державних газотранспортних підприємств і НАК «Нафтогаз України», які на даний час не використовуються для транспортування та зберігання природного газу.
При цьому, однак, третій із перелічених вище пунктів «випав» із нормативного акта, оскільки порядок і мета реалізації урядом України зазначених додаткових повноважень на законодавчому рівні прямо не фіксуються.
Мета внесення змін до статті 7 Закону України «Про трубопровідний транспорт» - приведення українського законодавства з питань загальних засад функціонування внутрішнього ринку природного газу у відповідність із вимогами Другої та Третьої газових директив ЄС - вказана лише у пояснювальних записках до відповідних законопроектів та прямо не закріплена в прийнятому в першому читанні законопроекті №9429-1, тобто не сформульована як прямий припис (вказівка) закону.
Запропоновані законопроектом Кармазіна зміни не передбачають прямих обмежень для уряду України у реалізації додатково отримуваних повноважень щодо реорганізації газового сектору України.
У такій ситуації може скластися враження, що мета та вектор (європейський чи євразійський) реформування газового ринку України залежатимуть виключно від Кабінету міністрів України. Відсутність у прийнятому законопроекті хоча б контурів і напрямків (мети) реформування українського газового ринку може породжувати сумніви у його спрямованості на лібералізацію газового ринку України на європейських засадах та може викликати питання щодо можливості використання ухваленого законопроекту з метою переформатування газового ринку України у напрямку подальшої його монополізації.
Проте необхідно зазначити, що згідно зі статтями 8 та 9 Конституції України, Законом України «Про міжнародні договори України» та Віденською конвенцією про право міжнародних договорів 1969 року, уряд України не може реалізовувати свої повноваження у спосіб, що суперечить міжнародно-правовим зобов’язанням України.
У даному випадку це означає, що будь-яке реформування газового ринку України повинно здійснюватися лише у спосіб, що не суперечитиме міжнародно-правовим зобов’язанням України (щодо створення лібералізованого ринку природного газу на європейських засадах), які вона взяла на себе при приєднанні до Договору про заснування Європейського енергетичного співтовариства (у тому числі зобов’язанням з імплементації в Україні Другої та Третьої газових директив ЄС).
Крім того, принцип сумлінного виконання Україною своїх міжнародно-правових зобов’язань (як його закріплено у законодавстві України та міжнародному праві) виключає можливість укладання Україною нових міжнародно-правових (тим більше корпоративних) домовленостей з будь-якою іншою державою або компанією, які суперечили б Договору про заснування Європейського енергетичного співтовариства та, зокрема, ускладнювали б чи унеможливлювали б лібералізацію газового ринку України на європейських засадах.
Водночас включення до законопроекту №9429-1 положень, які могли б конкретизувати мету реалізації Кабінетом міністрів України нових повноважень та які зобов’язали б уряд України реформувати газовий ринок на європейських засадах, поліпшить якість цього документа і дозволить уникнути ризику реформування газового ринку України у спосіб, що суперечитиме міжнародним зобов’язанням України перед Європейським Союзом. Така конкретизація відповідала б меті ухваленого законопроекту, задекларованій у пояснювальній записці та підтвердженій у заявах лідера парламентської проурядової більшості.
Імплементація газових директив ЄС
Приєднавшись у грудні 2010 року до Європейського енергетичного співтовариства, Україна, серед іншого, взяла на себе зобов’язання імплементувати Другу газову директиву ЄС у законодавство України у строк до 1 січня 2012 року. На сьогодні це зобов’язання українською стороною не виконане. Як учасник Європейського енергетичного співтовариства, Україна зобов’язалася (згідно з рішенням Міністерської ради співтовариства) імплементувати Третю газову директиву ЄС у законодавство України до 1 січня 2015 року.
Основні вимоги Другої газової директиви полягають у розширенні доступу третіх сторін до газотранспортної інфраструктури, а також у забезпеченні більшої прозорості шляхом функціонального розподілу різних видів діяльності у газовому секторі та, зокрема, шляхом розподілу бухгалтерської звітності з видобутку, транспортування та реалізації природного газу. Важливим є те, що імплементувати Другу газову директиву можна і в рамках існуючого на сьогодні правового поля, тобто для цього не потрібні зміни, передбачені законопроектом №9429-1.
І Друга газова директива, і Закон України «Про засади функціонування ринку природного газу» (зокрема, стаття 16) передбачають можливість існування вертикально інтегрованої компанії, яка об’єднує у собі функції видобутку, транспортування й реалізації природного газу (на сьогодні «Нафтогаз України» є саме такою вертикально інтегрованою компанією), за умови, що газотранспортне підприємство є незалежним від інших видів діяльності вертикально інтегрованої компанії (така незалежність, втім, не передбачає обов’язкової зміни права власності на активи вертикально інтегрованої компанії).
Таким чином, на сьогодні для імплементації вимог Другої газової директиви уряд України має вжити комплекс заходів - і це можна зробити в рамках нині діючого законодавства(!) - з метою забезпечити юридичну та організаційну незалежність ДК «Укртрансгаз» від інших видів діяльності, що здійснює «Нафтогаз» та його інші дочірні компанії. Для цього, зокрема, необхідно забезпечити:
- можливість для «Укртрансгазу» приймати самостійні рішення щодо поточних фінансових операцій, експлуатації, будівництва та модернізації об’єктів газотранспортної системи України;
- ведення окремої бухгалтерської звітності для кожного з видів діяльності, пов’язаної з видобутком, транспортуванням і реалізацією природного газу (з тим, щоб уникнути дискримінації, перехресного субсидіювання та порушення конкуренції).
Третя газова директива, яка вступила в дію в березні 2011 року, встановлює більш жорсткі вимоги стосовно лібералізації газового ринку та передбачає відокремлення виробничих (видобувних) потужностей від транспортних (трубопровідних) мереж. Цей документ встановлює вимоги щодо майново-правового роз’єднання (так званої вертикальної дезінтеграції), які поширюються не лише на газові компанії ЄС, а й на енергетичні компанії, що діють на ринку ЄС.
Один із варіантів вертикальної дезінтеграції передбачає обов’язок газовидобувних компаній продати транспортну (трубопровідну) мережу незалежній компанії. Інший варіант передбачає збереження власності газовидобувної компанії на транспортну (трубопровідну) мережу, але виключає будь-яку участь газовидобувної компанії в управлінні такою мережею, яке передається незалежним операторам.
Зміни, передбачені законопроектом №9429-1, є необхідними лише для реалізації Третьої газової директиви (причому в її найрадикальнішому варіанті). Запропоновані законодавчі зміни відкривають шлях до імплементації в Україні цієї директиви.
При цьому необхідно враховувати, що Другу газову директиву до цього часу не імплементовано в Україні у повному обсязі. Тому в законопроекті №9429-1 доцільно зобов’язати уряд України невідкладно вжити заходи з метою імплементації в Україні Другої газової директиви та використати отримані нові повноваження для подальшої поступової імплементації в Україні Третьої газової директиви до 1 січня 2015 року.
Імплементація Другої та Третьої газових директив означатиме незворотне створення в Україні лібералізованого газового ринку на європейських засадах, що, серед іншого, виключатиме можливість монополізації українського газового ринку. Це в жодному разі не виключатиме та не обмежуватиме співпраці з російським «Газпромом», але така співпраця буде здійснюватися на європейських правових принципах. Це також відповідатиме стратегічному курсу України на європейську інтеграцію, закріпленому у Законі України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики».
Приховані ризики
Прийнятий у першому читанні законопроект №9429-1 передбачає, що за рішенням Кабміну здійснюється реорганізація (злиття, приєднання, поділ, виокремлення, перетворення) НАК «Нафтогаз України», її дочірніх підприємств, що провадять діяльність з транспортування та зберігання природного газу. Чи означає це, що не потрібен дозвіл Кабінету міністрів України (і що зазначений законопроект не встановлює обмежень) на реорганізацію інших дочірніх підприємств НАК «Нафтогаз України», наприклад ДК «Укргазвидобування»?
Цим законодавчим актом передбачається заборона на приватизацію НАК «Нафтогаз України», її дочірніх підприємств, що провадять діяльність з транспортування та зберігання природного газу, а також компаній, що будуть утворені внаслідок їхньої реорганізації. Чи означає це, що така заборона не поширюється, наприклад, на дочірнє підприємство НАК «Нафтогаз України», яке займається видобутком природного газу, - «Укргазвидобування»? І як бути з «Укрнафтою»?
Також цей законопроект уточнює норму про заборону порушення судових справ про банкрутство проти НАК «Нафтогаз України», її дочірніх підприємств, та державних підприємств, що провадять діяльність з транспортування та зберігання природного газу.
Водночас, якщо у процесі реформування газового ринку ДК «Укртрансгаз» буде корпоратизовано (та, відповідно, перетворено на публічне акціонерне товариство), вона втратить статус «державне підприємство». Відтак, існує загроза того, що заборона на порушення справ про банкрутство не поширюватиметься на корпоратизований «Укртрансгаз».
Перелічені ризики є досить суттєвими, тож їх слід усунути під час підготовки законопроекту №9429-1 до другого читання.
* * *
Увага до законопроектів про реформування нафтогазового комплексу зумовлена тими викликами, які постають сьогодні перед Україною та загрожують її енергетичній безпеці. Безумовно, важливість і значення прийнятого законопроекту №9429-1 не слід недооцінювати. Передусім з огляду на той величезний вплив, який він здійснить на газовий ринок України у разі його остаточного ухвалення.
Це потребує доопрацювання законопроекту, зокрема за такими напрямками:
1) конкретизувати мету, для досягнення якої Кабінет міністрів України наділятиметься додатковими повноваженнями, та чітко закріпити напрям реформування газового ринку - лібералізація на європейських принципах;
2) встановити зобов’язання для уряду України вжити комплекс заходів з метою невідкладної імплементації в Україні Другої газової директиви;
3) зобов’язати Кабінет міністрів України забезпечити поступову імплементацію в Україні Третьої газової директиви до 1 січня 2015 року;
4) усунути прогалини стосовно можливості неконтрольованої реорганізації чи приватизації дочірніх підприємств «Нафтогазу», що здійснюють діяльність з видобутку та реалізації природного газу.
Такий підхід забезпечить розгляд законопроекту №9429-1 у контексті, який має справді стратегічне значення для газового ринку України та його подальшого розвитку, а також дасть змогу забезпечити системність і послідовність дій у напрямі лібералізації цього ринку на європейських принципах.
Слід пам’ятати, що секторально-газова інтеграція нашої країни до ЄС також дасть потужний поштовх інтеграції загальнополітичній і загальноекономічній, що дасть змогу, серед іншого, комплексно вирішити питання енергетичної безпеки України.