Банкова програла мерам війну, оголошену з розрахунком на перемогу партії влади на місцевих виборах. Договір про капітуляцію «Слуги народу» буде підписаний синхронно з оголошенням ЦВК остаточних результатів голосування.
Амбіції «слуг» закріпитися на місцях не були реалізовані через некомпетентність команди Зеленського. Насамперед у частині регіональної політики, яку влада проводила і провалила під патронатом першого заступника глави ОПУ Сергія Трофімова.
Політичні умови завдання, яке тепер належить вирішити новому кураторові напряму Кирилові Тимошенку, як і писало ZN.UA, досить прості: максимально поліпшити відносини з місцевими елітами і мерами, а також скористатися всіма можливостями, аби «слуги» повсюди ввійшли у більшість і впливали на рішення в місцевих, районних та обласних радах. На порядку денному — компроміс.
Однак Банкова опиратиметься. Особливо на лінії парламенту, де до другого читання готується бюджет-2021 і пакет децентралізаційних законопроєктів, ухвалення яких повністю перезавантажить систему державного управління на основі нового адміністративно-територіального устрою. Найближчими місяцями пройде глобальний процес призначення голів нових районних адміністрацій. Тривають ротації губернаторів.
І тут м’яч на боці ОПУ, що гостро прагне залишити ключові важелі впливу на систему президентові. Питання не в тому, чи повинні бути такі важелі в гаранта Конституції, — повинні, як і в держави повинен бути хребет, здатний утримувати й контролювати ситуацію на місцях. Питання в тому, яким має бути баланс в умовах парламентсько-президентської республіки. Як оптимально Центр (президент—уряд) розподілить між собою обов’язки з утримання державного кістяка? Що ляже в основу — державний інтерес чи боротьба за повноваження та ресурси між центрами влади?
Очевидно, що Зеленський залишився не тільки без підтримки місцевих еліт, а й без силовиків. Глава МВС Арсен Аваков зробив крок убік, чекаючи сигналу SOS. Голова СБУ Іван Баканов втрачає контроль над ситуацією в Службі, щойно ступає за поріг будівлі на Володимирській. Генпрокурор Ірина Венедиктова давно списана Зеленським, а їх відносини критично зіпсовані. Однак у президента немає голосів для призначення нового генпрокурора. Парламентська монобільшість партії влади давно в минулому, голоси «слугам» час від часу подають «За майбутнє», «Довіра», «Голос», а інколи й ОПЗЖ. Президент не відчуває опори під ногами.
Тому або Зе! продовжує укріплюватися в рамках коридорів Банкової (тоді — випадкові люди на ключових напрямах, боротьба за ресурси та контроль над призначенням «своїх» голів адміністрацій тощо), або будує реальні державні укріплення, просуваючись углиб країни (тоді ставка на компетенції та реальне продовження реформи).
Поствиборна рокіровка. Куди вітер віє?
Зеленський давно відчував дискомфорт від публічного протистояння з мерами. Як стверджує наше джерело в ОПУ, нечасті контакти президента з місцевим самоврядуванням (яких потребували обидві сторони) проходили виключно через Єрмака/Тимошенка. Остаточно Зеленського з Трофімовим розсварило земельне питання.
15 жовтня президент видав піар-указ про передачу земель у власність створеним об’єднаним громадам. Зе! — не Кучма й указами землю передавати вже не може, але може позначити причетність. Що він і зробив, давши народу сигнал про продовження децентралізації та земельної реформи.
Народ за десять днів до голосування мав мобілізуватися, утвердившись у намірі віддати голоси партії влади. Хто ж знав, що першим мобілізується голова профільного парламентського комітету Андрій Клочко — креатура Трофімова. Але 19 жовтня Клочко відправляє на розгляд законопроєкт №3801, який практично блокував усі можливі земельні відносини в громадах. Суть пропозиції «партії Трофімова» звелася до того, щоб усі земельні рішення голосувалися так званою кваліфікованою більшістю з 2/3 депутатів ради будь-якого рівня.
Таким чином, наприклад, щоб заблокувати голосування в будь-якій маленькій раді, досить просто не голосувати п’ятьом депутатам тієї ж таки фракції «Батьківщина». Як із таким розкладом пройшли б перші сесії та інвентаризація земель, у законопроєкті не пояснюється. На що досить категорично вказало ще у вересні у своїй аналітичній записці науково-експертне управління ВР. Однак тоді, коли президент сказав «А», його найближче оточення «кваліфікованою» меншістю просто спробувало затулити йому рот.
Наступні події розгорталися бурхливо. Клочко оперативно відкликав рішення комітету, однак люди, котрі по-товариському вказали йому на прикру «помилку», проінформували про неї й президента. Зеленський бачив підпис Клочка на документі. Результат ми вже знаємо.
De jure підвищення К.Тимошенка до першого заступника глави ОПУ ще не було, de facto — його команда вже заходить на напрям. У понеділок відбулася нарада основних стейкхолдерів децентралізації. Крім представників профільного парламентського комітету і Мінрегіону, дискусію модерували люди Тимошенка. Наші джерела в ОПУ стверджують, що допомагати потенційному першому заступникові налагоджувати діалог із регіонами та мерами будуть абсолютно нові персонажі.
«Це всі вихідці з місцевого самоврядування на рівні ОДА та міських рад, які знають проблеми зсередини, — надто оптимістично розповідає джерело. — Основні питання узгоджені, а в трикутнику ОПУ—Кабмін—ВРУ є розуміння, як та куди рухатися далі і в децентралізації, і в регіональній політиці загалом».
Щодо трикутника важливо уточнити. Він — не рівносторонній. Великий кут, де досі приймалися всі рішення, що стосуються реформи та регіональної політики, міститься на Банковій.
На Грушевського сприймають це як даність і давно не опираються. Що видно з якості законопроєктів, які Мінрегіон виносить у парламент. Опонують ОПУ сьогодні тільки у профільному підкомітеті парламенту. Його керівник Віталій Безгін сформував і утримує під собою експертний майданчик реформи. Тому відповідь на запитання, якою буде нова регіональна політика Банкової на чолі з Тимошенком, варто шукати, швидше, не в трикутнику, а по лінії ОПУ—ВРУ. Тим паче що, навіть попри давно всохлу більшість «слуг», їм ще вдається збирати голоси для просування реформи. За які медяники — уточнимо пізніше.
«Плюс Тимошенка в тому, що він як піарник може налагодити видиму комунікацію з місцевим самоврядуванням і збити напругу протистояння в публічному полі, — додає джерело. — Ключове — «видиму», оскільки реального авторитету і компетенцій у цієї людини немає. До того ж є великий мінус — захоплення Тимошенка дивідендами від «Великого будівництва». Як Мінрегіон сьогодні — це схеми ДАБІ, так і регіональна політика ОПУ ризикує стати «великим будівництвом», де не останню скрипку відіграватимуть нинішній координатор президентського проєкту Юрій Голик і голова «Укравтодору» Олександр Кубраков.
Відсутність же в Тимошенка загальної бази та уявлень про регіональну політику свідчить лише про те, що під новою вивіскою відбуватиметься безліч різновекторних процесів в інтересах різних груп впливу».
Уже сьогодні можна назвати ключові маркери, які найближчим часом позначать поствиборне бачення Банковою регіональної політики.
Економічний маркер. Чи зжере «Велике будівництво» місцеве самоврядування?
Гроші — основа будь-якої влади. Фінансова децентралізація — того підтвердження. Напередодні виборів мери виграли битву за 60% податку на доходи фізичних осіб (Рада все-таки внесла зміни до Бюджетного кодексу), після виборів — почалася війна за акциз на паливо. Йдеться про 8,5 млрд грн. Найближчим часом парламент голосуватиме поправки до бюджету. Показовий момент — позиція фракції «За майбутнє», а також групи Коломойського в СН стосовно збереження цієї опції за місцевим самоврядуванням.
Акциз, із легкої руки Гройсмана, з 2015 року йшов у громади, однак тепер, за задумом (увага!) кураторів «Великого будівництва», має піти в «Укравтодор». І раптом Коломойський (ключовий гравець на паливному ринку) виступає на боці місцевого самоврядування, вимагаючи залишити гроші громадам. Хороший хід «За майбутнє» як продовження експансії на політичному ринку. А також чіткий меседж Ігоря Валерійовича про те, що, мовляв, хлопці, не треба кивати на схеми «Привату» — свої прикрийте.
«Яку лінію візьме в цій історії ОПУ, так і розвиватимуться події, — пояснює позицію місцевого самоврядування один із переобраних мерів обласного центру. — Місцеві еліти виграли вибори, ведуться активні консультації. Єрмак дає нам чіткі сигнали: «Хлопці, у нас немає кисню й медиків, допоможіть нам із грішми, це ж ваші громадяни». А в нас зустрічне запитання: ви здуріли? Ви хочете ще 8,5 мільярда кинути на «Велике будівництво», а в нас просите допомоги? Мало вам ковідного фонду?».
Публічно відповідати на це запитання доведеться, у тому числі, й Кирилові Тимошенку. Однак уже після голови профільного підкомітету ВР.
«Стосовно цього справді є різні думки, — коментує ситуацію ZN.UA Віталій Безгін. — Я думаю, що акциз на паливо наступного року залишиться у громадах. Принаймні підкомітет підтримуватиме його продовження. Хоча це не остаточне вирішення проблеми. Ідеально, якщо ці кошти підуть у спецфонд на місцеві дороги. Однак втілити це зараз, у період пандемії, означає вбити кілька десятків громад, які просто живуть за рахунок цього акцизу. Внаслідок, до речі, невмілої добровільності в період об’єднання громад і випадків складання перспективних планів в інтересах не реформи, а окремих політиків».
За нашою інформацією, оточення Тимошенка вже презентувало патронові акциз на паливо як можливий медяник для візаві, з якого «красиво» починати діалог із місцевими елітами. Понад те, така перша «маленька перемога» нового призначенця, з одного боку, може вибити аргументи в мерів, які опонують владі перед другим туром, з іншого — значно підперти хитку протиковідну конструкцію влади. І дуже ймовірно, що цього разу на лінії ОПУ—ВРУ справді можливий компроміс.
Що, однак, не виключає інших уже поставлених місцевому самоврядуванню підніжок, відповідати за які також доведеться ОПУ. Або не відповідати, що теж сигнал.
«Бюджет, прийнятий у першому читанні, зовсім не про місцеве самоврядування, — продовжує Безгін. — У нас понад 700 громад без Центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП), і достатніх коштів у бюджет на їх створення не заклали. Урізане фінансування Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР), внаслідок чого громади будуть доробляти незавершені об’єкти, а не розвивати нові, плюс — збільшено соцекономпакет для депутатів (це саме ті медяники, якими «слуги» розплачуються за голоси. — І.В.). Плюс законопроєкт № 4101-д, що звільняє «Укрзалізницю» від земельного податку. Це вб’є більш як 10% громад. Оскільки для 126 громад втрати бюджету становитимуть понад 30%, а ще для 51 громади — понад 50%. Ініціація будь-яких таких рішень без компенсаторів — злочин стосовно місцевого самоврядування. Ухваливши такий бюджет і такі закони, ми отримаємо провальний рік і серйозний репутаційний удар по реформі, — громади не зможуть бути самодостатніми».
«Україна прийняла набір законів, які впроваджують європейські підходи до регіонального розвитку та планування, — пише пост у Фейсбук директор з питань науки та розвитку Інституту громадянського суспільства А.Ткачук. — Але це все в теорії.
На практиці — зробили стратегії, навчили купу людей так-сяк готувати проєкти, але... спочатку Верховна Рада забирає кошти з ДФРР на «депутатську» субвенцію, потім депутати включають себе любимих у конкурсну комісію на кошти, які залишилися. А до цього ще й з’являються якісь позапланові «ініціативи». То футбольні поля, то басейни, то амбулаторії, то «Велике будівництво», то реставрація, а сьогодні ще одна новація — підготовка чергової позапланової програми профілактики вірусних захворювань. Кінець. Куди доїдемо з таким підходом?».
Політичний чинник. Контроль без контролерів?
31 жовтня група з 24 депутатів зареєструвала законопроєкт №4298 про внесення змін до закону «Про місцеві державні адміністрації». В авторському колективі — представники профільного комітету ВРУ, включно з депутатами фракцій «Слуга народу», «Голос», груп «За майбутнє» і «Довіра», а також експертами децентралізації та представниками третього сектора.
І тут три моменти, які стануть ключовими для розуміння нової/старої політики Банкової у сфері, яка нас цікавить.
По-перше, статус голів адміністрацій: політики чи держслужбовці? Паралельно з процесом формування громадами органів влади, перерозподілу майна і прийняття бюджету, згідно з новими адміністративно-територіальним устроєм та повноваженнями (механізм запустить закон 3651-д, прийнятий тільки в першому читанні), триває підготовка до процесу призначення голів місцевих адміністрацій. Районних і обласних. Мінрегіон в своїх пропозиціях до законопроекту пішов на поводу у Банкової, наполягаючи на політичній позиції голів РДА та ОДА. Знову-таки, профільний комітет — на держслужбі.
«Поки що, за чинною редакцією закону, голова ОДА — політична фігура, — уточнює свою позицію Безгін. — Але ми йтимемо до того, щоб із 1 січня 2022 року це були держслужбовці. Позиція проста, й вона перемогла на комітеті. Свого часу політичними фігурами губернаторів зробив Петро Порошенко. Була надія, що це дозволить отримати хороші результати на президентських виборах. Не справдилася. Якщо подивитися на результати нинішніх виборів, де теж були певні надії, очевидно — цей підхід не працює.
У нас троє голів ОДА балотувалися в мери міст. І набрали не більше 10%. Це суто психологічний фактор. Якщо людина програє чинному меру з розривом у п’ять разів, то чи має вона після цього необхідний авторитет, аби керувати регіоном? Сумніваюся. Більше того, якщо за політичною фігурою стоїть політична поразка, це підриває державні інституції. Головами мають бути носії інституційної пам’яті, які не прив’язані до жодної з політичних сил. Інакше це все політика і чергове протистояння з місцевим самоврядуванням.
Буде виклик, пов’язаний із призначенням нових голів, і якщо раніше треба було ставити системних менеджерів, то тепер, на мою думку, це мають бути стартапери, — продовжує Безгін. — Це мають бути жорсткі люди, які зможуть пройти період реорганізації. Але не топи й закоренілі бюрократи (вони вже люди системи), а нові люди, здатні рубати там, де боляче, і пропонувати свої рішення. Тут виконавча влада й ОПУ мають добре подумати і спрацювати. Наше завдання — домогтися правильного державного статусу для голів РДА і ОДА».
Ось тут дуже важко сказати, чи дослухається Банкова і її новий куратор до голосу парламенту. Бо вже є по-друге: президент своїм указом передав Національну академію державного управління при президентові України в розпорядження КНУ ім. Шевченка.
«Позитив указу президента в тому, що ОПУ відмовляється від цього напряму, де він як собака на сіні. Тому підготовка кадрів логічно стає функцією уряду, — каже директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак. — Негатив? НАДУ перестала розглядатися як базовий заклад для підготовки управлінців вищого рівня за прикладом французької ENA.
Передача її в КНУ означає, що президент вважає академію суто освітньою установою, а не прикладною школою, де мають прищеплювати навички майбутнім префектам і практично робити добір та селекцію, виходячи з психологічного портрета. Очевидно, що боротьба за професійний підхід до посади голів державних адміністрацій триває, і акт про НАДУ лише загострює це питання та виводить його в публічну площину».
У зв’язку з цим очевидно, що навіть якщо вдасться закріпити в законі професійний статус голів РДА і ОДА, брати й навчати їх буде, практично, ніде. Що, з урахуванням нересурсної позиції уряду та Мінрегіону (який, згідно із законопроєктом, готує й подає президентові на підпис кандидатури голів адміністрацій), дозволить Банковій, як і раніше, формувати вертикаль під себе. А не під державний інтерес.
Тим більше що є й по-третє: механізм контролю над місцевим самоврядуванням. Давня історія суперечки між Центром і мерами про те, хто й наскільки глибоко може контролювати рішення, які приймають ради громад. З урахуванням позиції Асоціації міст Україны (АМУ), законопроєкт закріпив за головою РДА/префектом контроль актів нормативно-правового характеру, які стосуються нацбезпеки, оборони та суверенітету. Що ж до індивідуальних (тут і рішення про землевідведення, дозволи на будівництво), то префект до них не матиме стосунку. Чому?
«Тому що це загальноєвропейська практика, — відповідає на наше запитання виконавчий директор АМУ Олександр Слобожан. — Акт індивідуальної дії виконується в момент його підписання. Кожен може оскаржити його в суді, а не тільки якась окрема людина, хай навіть префект. Адже хіба хтось скасовував ангажованість майбутнього префекта? Більше того, накладаються контролюючі функції — НСЗУ контролює, поліція контролює, префект контролюватиме…. Розведіть для початку ці поняття, щоб до мерів не приходили від імені Києва «обілечувати» кілька разів із одного й того самого приводу.
І річ зовсім не в тому, що мери посилилися, не хочуть контролю й тому шантажують владу. Ви ж знаєте про пакт опозиційних мерів Варшави, Будапешта, Праги і Братислави? Мери цих міст не належать до правлячої партії й постійно перебувають під контролюючим тиском влади. Рада Європи завжди б’є національні уряди по руках. Тому що не може бути надмірного контролю. Понад те, добропорядними можуть бути тільки суд і правоохоронна система. Це головні важелі, без включення яких будь-який префект і будь-яка реформа — блеф».
Цим текстом ми позначили ключові точки, з яких Банковій апріорі доведеться вибудовувати свою нову/стару регіональну політику. Кожна з позначених тем варта окремого і докладнішого розгляду, що ми й робитимемо далі.
Всі статті Інни Ведернікової читайте за посиланням.