Банковая проиграла мэрам войну, объявленную в расчете на победу партии власти на местных выборах. Договор о капитуляции «Слуги народа» будет подписан синхронно с объявлением ЦВК окончательных результатов голосования.
Амбиции «слуг» закрепиться на местах не были реализованы в силу некомпетентности команды Зеленского. Прежде всего в части региональной политики, которую власть проводила и провалила под патронатом первого зама главы ОПУ Сергея Трофимова.
Политические условия задачи, которую теперь предстоит решать новому куратору направления Кириллу Тимошенко, как и писало ZN.UA, достаточно просты: максимально улучшить отношения с местными элитами и мэрами, а также использовать все возможности, чтобы «слуги» повсеместно вошли в большинство и влияли на решения в местных, районных и областных радах. На повестке дня — компромисс.
Однако Банковая будет сопротивляться. Особенно на линии парламента, где ко второму чтению готовится бюджет-2021 и пакет децентрализационных законопроектов, принятие которых полностью перезагрузит систему государственного управления на основе нового административно-территориального устройства. В ближайшие месяцы пройдет глобальный процесс назначения глав новых районных администраций. Продолжаются ротации губернаторов.
И здесь мяч на стороне ОПУ, испытывающего острое желание оставить ключевые рычаги влияния на систему президенту. Вопрос не в том, должны ли быть такие рычаги у гаранта Конституции — должны, как и у государства должен быть хребет, способный удерживать и контролировать ситуацию на местах. Вопрос в том, каким должен быть баланс в условиях парламентско-президентской республики. Как оптимально Центр (президент—правительство) распределит между собой обязанности по удерживанию государственного остова? Что встанет во главу угла — государственный интерес или борьба за полномочия и ресурсы между центрами власти?
Очевидно, что Зеленский остался не только без поддержки местных элит, но и без силовиков. Глава МВД Арсен Аваков сделал шаг в сторону, ожидая сигнала SOS. Глава СБУ Иван Баканов теряет контроль над ситуацией в Службе как только выходит за порог здания на Владимирской. Генпрокурор Ирина Венедиктова давно списана Зеленским, а их отношения критично испорчены. Однако у президента нет голосов для назначения нового генпрокурора. Парламентское монобольшинство партии власти давно в прошлом, голоса «слугам» время от времени подают «За майбутнє», «Довіра», «Голос», а порой и ОПЗЖ. Президент не чувствует опоры под ногами.
Поэтому либо Зе! продолжает укрепляться в рамках коридоров Банковой (тогда — случайные люди на ключевых направлениях, борьба за ресурсы и контроль над назначением «своих» глав администраций и пр.), либо строит реальные государственные укрепления, продвигаясь вглубь страны (тогда ставка на компетенции и реальное продолжение реформ).
Поствыборная рокировка. Куда ветер дует?
Зеленский давно испытывал дискомфорт от публичного противостояния с мэрами. Как утверждает наш источник в ОПУ, редкие контакты президента с местным самоуправлением (в которых нуждались обе стороны) проходили исключительно через Ермака/Тимошенко. Окончательно Зеленского с Трофимовым рассорил земельный вопрос. 15 октября президент издал пиар-указ о передаче земель в собственность созданным объединенным громадам. Зе! — не Кучма и указами землю передавать уже не может, но может обозначить причастность. Что он и сделал, дав народу сигнал о продолжении децентрализации и земельной реформы.
Народ за десять дней до голосования должен был мобилизоваться, утвердившись в намерении отдать голоса партии власти. Кто же знал, что первым мобилизуется глава профильного парламентского комитета Андрей Клочко — креатура Трофимова. Но 19 октября Клочко отправляет на рассмотрение законопроект №3801, который практически блокировал все возможные земельные отношения в громадах. Суть предложения «партии Трофимова» свелась к тому, чтобы все земельные решения голосовались так называемым квалифицированным большинством в 2/3 депутатов рады любого уровня.
Таким образом, к примеру, чтобы заблокировать голосование в любой маленькой раде достаточно просто не голосовать пяти депутатам той же фракции «Батьківщина». Как при таком раскладе прошли бы первые сессии и инвентаризация земель, в законопроекте не поясняется. На что достаточно категорично указало еще в сентябре в своей аналитической записке научно-экспертное управление ВР. Однако в то время как президент сказал «А», его ближайшее окружение «квалифицированным» меньшинством просто попыталось закрыть ему рот.
Последующие события разворачивались стремительно. Клочко оперативно отозвал решение комитета, однако люди, по-товарищески указавшие ему на досадную «ошибку», проинформировали о ней и президента. Зеленский видел подпись Клочко на документе. Результат мы уже знаем.
De jure повышения К.Тимошенко до первого зама главы ОПУ еще не было, de facto — его команда уже заходит на направление. В понедельник состоялось совещание основных стейкхолдеров децентрализации. Помимо представителей профильного парламентского комитета и Минрегиона, дискуссию модерировали люди Тимошенко. Наши источники в ОПУ утверждают, что помогать потенциальному первому заму налаживать диалог с регионами и мэрами будут абсолютно новые персонажи.
«Это все выходцы из местного самоуправления на уровне ОГА и городских советов, знающие проблемы изнутри, — слишком оптимистично рассказывает источник. — Основные вопросы согласованы, и в треугольнике ОПУ—Кабмин—ВРУ присутствует понимание, как и куда двигаться дальше и в децентрализации, и в региональной политике в целом».
Насчет треугольника важно уточнить. Он — не равносторонний. Большой угол, где до настоящего момента принимались все решения, касающиеся реформы и региональной политики, находится на Банковой.
На Грушевского воспринимают это как данность и давно не сопротивляются. Что видно из качества законопроектов, которые Минрегион выносит в парламент. Оппонируют ОПУ сегодня только в профильном подкомитете парламента. Его руководитель Виталий Безгин сформировал и удерживает под собой экспертную площадку реформы. Поэтому ответ на вопрос, какой будет новая региональная политика Банковой во главе с Тимошенко, стоит искать, скорее, не в треугольнике, а по линии ОПУ—ВРУ. Тем более что даже при давно усохнувшем большинстве «слуг» им еще удается собирать голоса для продвижения реформы. За какие коврижки — уточним позже.
«Плюс Тимошенко в том, что он как пиарщик может наладить видимую коммуникацию с местным самоуправлением и сбавить накал противостояния в публичном поле, — добавляет источник. — Ключевое — видимую, потому как реального авторитета и компетенций у этого человека нет. К тому же есть большой минус — увлечение Тимошенко дивидендами от «Большой стройки». Как Минрегион сегодня — это схемы ГАСИ, так и региональная политика ОПУ рискует стать «большой стройкой», где не последнюю скрипку будут играть нынешний координатор президентского проекта Юрий Голик и глава «Укравтодора» Александр Кубраков.
Отсутствие же у Тимошенко общей базы и представлений о региональной политике говорит лишь о том, что под новой вывеской будет происходить множество разновекторных процессов в интересах разных групп влияния».
Уже сегодня можно назвать ключевые маркеры, которые в самое ближайшее время обозначат поствыборное видение Банковой региональной политики.
Экономический маркер. «Сожрет» ли «Большая стройка» местное самоуправление?
Деньги — основа любой власти. Финансовая децентрализация тому подтверждение. Накануне выборов мэры выиграли бой за 60% налога на доходы физических лиц (Рада таки внесла изменения в Бюджетный кодекс), после выборов — началась война за акциз на топливо. Речь о 8,5 млрд грн. В ближайшее время парламент будет голосовать поправки в бюджет. Показательный момент — позиция фракции «За майбутнє», а также группы Коломойского в СН по поводу сохранения этой опции за местным самоуправлением.
Акциз, с легкой руки Гройсмана, с 2015 года шел в громады, однако сейчас по замыслу (внимание!) — кураторов «Большой стройки» — должен уйти в «Укравтодор». И вдруг Коломойский (ключевой игрок на топливном рынке) выступает на стороне местного самоуправления, требуя оставить деньги громадам. Хороший ход «За майбутнє» как продолжение экспансии на политическом рынке. А также четкий месседж Игоря Валерьевича о том, что, мол, ребята, не надо кивать на схемы «Привата» — свои прикройте.
«Какую линию примет в этой истории ОПУ, так и будут развиваться события, — поясняет позицию местного самоуправления один из переизбравшихся мэров областного центра. — Местные элиты выиграли выборы, ведутся активные консультации. Ермак дает нам четкие сигналы: «Ребята, у нас нет кислорода и медиков, помогите нам с деньгами, это же ваши граждане». А у нас встречный вопрос: вы офигели? Вы хотите еще 8,5 миллиардов бросить на «Большую стройку», а у нас просите помощи? Мало вам ковидного фонда?».
Публичный ответ на этот вопрос придется давать, в том числе и Кириллу Тимошенко. Однако уже после главы профильного подкомитета ВР.
«На этот счет действительно существуют разные мнения, — комментирует ситуацию ZN.UA Виталий Безгин. — Я думаю, что акциз на топливо в будущем году останется в громадах. По меньшей мере подкомитет будет поддерживать его продление. Хотя это не окончательное решение проблемы. Идеально, если эти средства пойдут в спецфонд на местные дороги. Однако внедрить это сейчас, в период пандемии, это значит — убить несколько десятков громад, которые просто живут за счет этого акциза. Вследствие, кстати, неумелой добровольности в период объединения громад и случаев составления перспективных планов не в интересах реформы, а отдельных политиков».
По нашей информации, окружение Тимошенко уже презентовало патрону акциз на топливо как возможный пряник для визави, с которого «красиво» начинать диалог с местными элитами. Более того такая первая «маленькая победа» нового назначенца, с одной стороны, может выбить аргументы у оппонирующих власти мэров перед вторым туром, с другой — значительно подпереть шатающуюся противоковидную конструкцию власти. И очень вероятно, что на этот раз на линии ОПУ—ВРУ действительно возможен компромисс.
Что, однако, не исключает других уже поставленных местному самоуправлению подножек, отвечать за которые также придется ОПУ. Или не отвечать, что тоже сигнал.
«Бюджет, принятый в первом чтении, совсем не про местное самоуправление, — продолжает Безгин. — У нас более 700 громад без Центров предоставления административных услуг (ЦПАУ) и достаточных средств в бюджет на их создание не заложили. Урезано финансирование Государственного фонда регионального развития (ГФРР) в результате чего громады будут доделывать незаконченные объекты, а не развивать новые, плюс — увеличен соцэкономпакет для депутатов (это как раз те самые коврижки, которыми «слуги» расплачиваются за голоса. — И.В.). Плюс законопроект №4101-д, освобождающий «Укрзалізницю» от земельного налога. Это убьет более 10% громад. Поскольку для 126 громад потери бюджета составят более 30%, а еще для 51 громады — более 50%. Инициация каких-либо подобных решений без компенсаторов является преступлением по отношению к местному самоуправлению. В случае принятия такого бюджета и таких законов мы получим провальный год и серьезный репутационный удар по реформе — громады не смогут быть самодостаточными».
«Украина приняла набор законов, которые внедряют европейские подходы к региональному развитию и планированию, — пишет пост в Фейсбук директор по развитию Института гражданского общества А.Ткачук. — Но это все в теории.
На практике — сделали стратегии, научили кучу людей худо-бедно готовить проекты, но... сначала Верховная Рада забирает средства из ГФРР на «депутатскую» субвенцию, затем депутаты включают себя любимых в конкурсную комиссию на средства, которые остались. А к этому еще и появляются какие-то внеплановые «инициативы». То футбольные поля, то бассейны, то амбулатории, то большое строительство, то реставрация, а сегодня еще одна новация — подготовка очередной внеплановой программы профилактики вирусных заболеваний. Конец. Куда доедем с таким подходом?».
Политический фактор. Контроль без контролеров?
31 октября группа из 24 депутатов зарегистрировала законопроект №4298 о внесении изменений в закон «О местных государственных администрациях». В авторском коллективе представители профильного комитета ВРУ, включая депутатов фракций «Слуга народа», «Голос», групп «За майбутнє» и «Довіра», а также экспертов децентрализации и представителей третьего сектора.
И здесь три момента, которые станут ключевыми для понимания новой/старой политики Банковой в интересующей нас сфере.
Во-первых, статус глав администраций: политики или госслужащие? Параллельно с процессом формирования громадами органов власти, перераспределения имущества и принятия бюджета, согласно новому административно-территориальному устройству и полномочиям (механизм запустит закон 3651-д, принятый только в первом чтении) идет подготовка к процессу назначения глав местных администраций. Районных и областных. Минрегион в своих предложениях к законопроекту пошел на поводу у Банковой, настаивая на политической позиции глав РДА и ОГА. Опять-таки профильный комитет — на госслужбе.
«Пока, по действующей редакции закона, глава ОГА — политическая фигура, — уточняет свою позицию Безгин. — Но мы будем идти к тому, чтобы с 1 января 2022 года это были госслужащие. Позиция проста и она победила на комитете. В свое время политическими фигурами губернаторов сделал Петр Порошенко. Была надежда, что это позволит получить хорошие результаты на президентских выборах. Не оправдалась. Если посмотреть на результаты нынешних выборов, где тоже были определенные надежды, очевидно — этот подход не работает.
У нас трое глав ОГА баллотировались в мэры городов. И набрали не более 10%. Это чисто психологичный фактор. Если человек проигрывает действующему мэру с разрывом в пять раз, имеет ли он после этого необходимый авторитет, чтобы руководить регионом? Сомневаюсь. Более того, если за политической фигурой стоит политическое поражение, это подрывает государственные институции. Главами должны быть носители институциональной памяти, которые не привязаны ни к одной из политических сил. Иначе это все политика и очередное противостояние с местным самоуправлением.
Будет вызов, связанный с назначением новых глав, и если раньше была необходимость ставить системных менеджеров, то сейчас, по моему мнению, это должны быть стартаперы, — продолжает Безгин. — Это должны быть жесткие люди, которые смогут пройти период реорганизации. Но не топы и закоренелые бюрократы (они уже люди системы), а новые люди, способные рубить там, где больно, и предлагать свои решения. Здесь исполнительная власть и ОПУ должны хорошо подумать и сработать. Наша задача добиться правильного государственного статуса для глав РГА и ОГА».
Вот здесь очень трудно сказать, прислушается ли Банковая и ее новый куратор к голосу парламента. Потому что уже есть во-вторых: президент своим указом передал Национальную академию управления при президенте Украины в распоряжение КНУ им. Шевченко.
«Позитив указа президента в том, что ОПУ отказывается от этого направления, где он как собака на сене. Поэтому подготовка кадров логично становится функцией правительства, — говорит директор Института развития территорий Юрий Ганущак. — Негатив? НАНУ перестала рассматриваться как базовое заведение для подготовки управленцев высшего уровня по примеру французской ENA.
Передача ее в КГУ означает, что президент считает академию чисто образовательным учреждением, а не прикладной школой, где должны прививать навыки будущим префектам и практически делать отбор и селекцию, исходя из психологического портрета. Очевидно, что борьба за профессиональный подход к должности глав государственных администраций продолжается, и акт по НАГУ лишь обостряет этот вопрос и выводит его в публичную плоскость».
В этой связи очевидно, что даже если удастся закрепить в законе профессиональный статус глав РГА И ОГА, брать и учить их будет практически негде. Что с учетом нересурсной позиции правительства и Минрегиона (который согласно законопроекту готовит и подает президенту на подпись кандидатуры глав администраций) позволит Банковой по-прежнему формировать вертикаль под себя. А не под государственный интерес.
Тем более что есть и в-третьих: механизм контроля над местным самоуправлением. Давняя история спора между Центром и мэрами о том, кто и насколько глубоко может контролировать решения, принимаемые радами громад. С учетом позиции Ассоциации городов Украины (АГУ), законопроект закрепил за главой РГА/префектом контроль актов нормативно-правового характера, касающихся нацбезопасности, обороны и суверенитета. Что касается индивидуальных (здесь и решения о землеотводах, разрешения на строительство), то префект к ним не будет иметь отношения. Почему?
«Потому что это общеевропейская практика, — отвечает на наш вопрос исполнительный директор АГУ Александр Слобожан. — Акт индивидуального действия исполняется в момент его подписания. Любой может обжаловать его в суде, а не только какой-то отдельный человек, пусть даже префект. Ведь разве кто-то отменял ангажированность будущего префекта? Более того, идет наложение контролирующих функций — НСЗУ контролирует, полиция контролирует, префект будет контролировать…. Разведите для начала эти понятия, чтобы к мэрам не приходили от имени Киева обилечивать несколько раз по одному и тому же поводу.
И дело совсем не в том, что мэры усилились, не хотят контроля и поэтому шантажируют власть. Вы же знаете про пакт оппозиционных мэров Варшавы, Будапешта, Праги и Братиславы? Мэры этих городов не принадлежат к правящей партии и постоянно находятся под контролирующим давлением власти. Совет Европы всегда бьет национальные правительства по рукам. Потому что не может быть чрезмерного контроля. Более того, добропорядочным может быть только суд и правоохранительная система. Это главные рычаги, без включения которых любой префект и любая реформа — блеф».
Этим текстом мы обозначили ключевые точки, из которых Банковой априори придется выстраивать свою новую/старую региональную политику. Каждая из обозначенных тем достойна отдельного и более подробного рассмотрения, что мы и продолжим делать.
Все статьи Инны Ведерниковой читайте по ссылке.