Державна регіональна політика 2023: бути чи не бути?

Від редакції: Нещодавнє об’єднання під дахом одного міністерства Мінрегіону та Мінінфраструктури — досить ризикований експеримент влади. ZN.UA уже писало про те, як із нового затвердженого Положення випадково випали функції, що стосуються регіональної політики. Хоча Положення оперативно поправили, складність завдань, які стоять перед новою командою Мінрегіону, — максимальна. Як і відповідальність. Що і позначають у цій статті її автори — експерти, що брали безпосередню участь у децентралізації та створенні нової регіональної політики, яку поствоєнна Україна повинна розвивати, а не поховати.

Кінець 2022 року означився кількома неприємними розчаруваннями: війна не завершилася нашою перемогою; обстріли українських міст тривають; економіка без стабільного постачання енергоресурсів ще більше скорочується; масштабна відбудова не розпочалася (напевне, вона і не була можливою до завершення війни нашою перемогою).

Попри це, ми розуміємо, що перемога таки буде за нами, відбудовувати потрібно, ресурсів для цього у нас немає, тому ми можемо розраховувати передусім на наших західних союзників і партнерів. Аби така підтримка точно була і стала досить вагомою, Україні потрібно дотримуватися певних правил, які є визначальними у Європейському Союзі, створювати та розвивати інституції, що зможуть дотримуватися цих правил, а головне, вироблення та реалізація українських політик відновлення та розвитку мають відбуватися в інтересах людини, на основі даних і не суперечити ключовій інвестиційній політиці ЄС — згуртованості та регіонального розвитку.

Ми вже неодноразово обговорювали українську політику згуртованості та регіонального розвитку, яка в нас визначається у форматі державної регіональної політики. Проте зараз, в умовах війни та спроб прискореного зближення з ЄС, варто подивитися трішки в минуле, оцінити сучасне і спробувати зазирнути у майбутнє.

Чому адекватна регіональна політика є ще більш важливою в умовах війни і повоєнної відбудови?

Будь-яка держава, що складається з більш як одного міста, а тим більше держава з досить значною територією, стикається з проблемами нерівномірного розвитку різних її територій. Це цілком природно з точки зору географії. Вихід до моря із зручною гаванню дає величезну перевагу перед стрімкими горами, вища щільність населення в урбанізованих територіях завжди спонукатиме розвиток бізнесу, продукуватиме більше ВВП, ніж великі сільські території з низькою щільністю населення. Тому такі природні відмінності змушують уряди цих держав формувати свою політику розвитку в такий спосіб, аби не стимулювати додаткових розривів в якості життя між різними територіями, стримувати масову міграцію з таких територій у столицю чи великі міста.

У деяких великих країнах до таких причин міжрегіональних відмінностей додаються ще складніші причини — етнічний, релігійний, мовний склад населення. Якщо ж розглянути Європейський Союз як певну квазіконфедеративну систему, то можемо побачити, що тут є сотні різноманітних регіонів, які кардинально відрізняються між собою за всіма наведеними вище показниками. Тому в ЄС питанням згуртованості та регіональному розвитку приділяється велика увага. І в самому договорі про функціонування ЄС є фундаментальна стаття 174:

«З метою сприяння своєму загальному гармонійному розвитку Союз розробляє та здійснює свої дії, спрямовані на зміцнення його економічної, соціальної та територіальної згуртованості.

Зокрема, Союз має на меті зменшити диспропорції між рівнями розвитку різних регіонів і відсталістю регіонів з найменш сприятливим становищем.

Серед відповідних регіонів особлива увага приділяється сільській місцевості, територіям, які постраждали від індустріального переходу, і регіонам, які страждають від серйозних і постійних природних або демографічних недоліків, таким як найпівнічніші регіони з дуже низькою щільністю населення та острівні, транскордонні та гірські регіони».

Адекватна регіональна політика та політика згуртованості є важливою запорукою існування та неконфліктного розвитку держави. Національна єдність, вирівнювання диспропорцій у розвитку між регіонами — необхідна умова безпечного та комфортного життя громадян, не залежно від місця їхнього народження чи проживання у власній державі.

Для України з її розмаїтими регіонами, які відрізняються природними умовами, рівнем урбанізації, структурою регіональної економіки, мовними, історичними, релігійними уподобаннями, етнічним складом, збалансована державна регіональна політика мала би бути ще більш важливою, ніж для ЄС, проте впродовж багатьох років залишалася поза увагою держави.

Усе це призвело до першого серйозного розколу по лінії Схід—Захід у 2004 році, коли навіть відбувся Сєвєродонецький з`їзд депутатів місцевих рад із проголошенням Південно-Східної Української Автономної Республіки (в народі ПІСУАР). Щоправда, тоді кризу державності вдалося подолати, оскільки Російська Федерація ще не була готова до військового тиску на Україну.

Події зими 2013–2014 років (Революція Гідності), на відміну від 2004–2005 (Майдан), уже не були мирними. За роки, що минули від 2005-го до 2013-го, Україна так і не змогла повернутися повною мірою до питання політики згуртованості та політики вирівнювання міжрегіональних відмінностей у рамках усвідомленої державної регіональної політики. Натомість міжрегіональні відмінності було використано політиками та Росією для руйнування України зсередини. Риторичне запитання «хто кого годує?» стало символом сепаратизму на Донбасі.

Відтак, захоплення Криму та значної частини Донецької та Луганської областей 2014 року стало реальністю. Правда, спроби здійснити такі захоплення інших міст і регіонів — Одеси, Дніпра, Харкова, Запоріжжя — тоді провалилися.

Війна, що розпочалася навесні 2014-го у Луганській і Донецькій областях, призвела до дуже тяжких наслідків. Понад мільйон людей залишили місця свого постійного проживання, Україна втратила значну частину промислового потенціалу, відбулися суттєві зміни у структурі багатьох регіональних економік. Проте на психоемоційому рівні відмінності у вподобаннях жителів різних регіонів змінювалися не так швидко.

[pics_lr left="https://zn.ua/img/forall/u/495/25/3bbb6297606025323b42174716328a01.png" ltitle="Хто кому близький? 2016 рік" right="https://zn.ua/img/forall/u/495/25/f7f510485fc0ebbe578440904adb31bd.png" rtitle="undefined"] 

Як видно із результатів опитування жителів різних регіонів щодо їхньої культурно-історичної близькості до жителів інших регіонів України та інших держав, ситуація із загальноукраїнською єдністю не виглядала такою оптимістичною. Напевне, такі дані лягали на стіл керівника Росії, тому рішення про повномасшатбний напад на Україну виглядало досить спокусливо.

Відсутність реальних кроків із формування згуртованості українського простору впродовж 1991–2013 років, значна асиметрія в економічному розвитку українських регіонів, культивування політиками культурних, релігійних, мовних, етнічних, історичних відмінностей між жителями різних регіонів стали каталізатором загарбницької війни РФ проти України.

Економічне перетікання. Схід—Захід

Після першого етапу великої російсько-української війни 2014–2015 років Україна зіштовхнулася з небаченим досі викликом — переміщенням значної кількості людей із зони бойових дій та з окупованих територій, втратою значної кількості підприємств важкої, добувної, металургійної та хімічної промисловості.

Як видно з рис. 2, понад 1,5 мільйона осіб перемістились із високоурбанізованого окупованого сходу дещо більше на захід. Щоправда, в цей період більшість жителів окупованих частин Донецької та Луганської областей осіли недалеко від свого постійного місця проживання, в неокупованих частинах своїх областей і суміжних областях, частково в центральних областях та місті Києві.

Після різкого падіння ВВП України в 2014–2015 роках, з 2016-го починається його стабільне зростання. В Україну заходять нові інвестиції, будуються нові підприємства. Але географія їхнього розміщення виглядає досить красномовно. Концентрація в центрі та на заході і подалі від кордонів з РФ і зони розмежування.

Табл. 1. Частка регіонів у ВВП України,%

 Дані Держстату

Як видно із рис. 3 і табл. 1, ще до початку повномасштабного наступу РФ на Україну 2022 року чітко проявився тренд економічного перетікання економіки із східних регіонів у центральні та західні. Також значно зросла частка міста Києва в економіці країни. Так, вона ще не є настільки домінуючою, як у більшості країн Європи, але тенденція показує, що асиметрія розвитку столиці і регіонів постійно збільшується.

На тлі цих трендів повномасштабне вторгнення РФ в Україну 24 лютого 2022 року загострило до краю ситуацію в усіх вимірах — соціальному, економічному, територіальному. Виклики, які постали зараз перед Україною, є дуже небезпечними і складними для вирішення.

Виклик 1. Значна частина території України окупована або зруйнована воєнними діями

Станом на 1 січня 2023 року під окупацією перебувають близько 120 тис. кв. км території України. (На піку окупації таких було 200 тис. кв. км.)

Виклик 2. Раптове переміщення значної кількості людей усередині і за межі України

Ще перед війною одним із найбільш критичних викликів для України був демографічний: скорочення та старіння населення, які до того ж відбувалися дуже нерівномірно. Війна не просто загострила цей виклик, він став домінуючим і найскладнішим для вирішення.

За різними даними, Україну залишили 6–8 мільйонів осіб, за даними ООН — 6,5 мільйона. Орієнтовно вважається, що повернулося 4 мільйони осіб. На жаль, більш точних даних наразі не існує. Проте точно можна стверджувати, що це кілька мільйонів. Ситуація з ВПО в Україні також суттєво змінилася порівняно з роками до 24.02.2022 року. Зросла загальна кількість ВПО (4,7 мільйона в 2022 році проти 1,5 мільйона в 2021-му) і значно змінилось їхнє розміщення в українських регіонах.

Якщо до початку вторгнення основна частина ВПО проживала в східних територіях, то тепер це західні і центральні регіони. У багатьох громадах західних регіонів частка ВПО становить 10–15% від місцевого населення. Серед ВПО 86% переміщені з півдня та сходу України. Все це дає можливість припустити, що щільність населення східних і південних регіонів України і надалі падатиме, що значно ускладнить відновлення цих територій.

Варто зауважити, що в умовах такого значного переміщення людей міжрегіональні відмінності, на яких робили наголос проросійські політики та й сама Росія, перестали відігравати якусь значущу роль, що підтверджується соціологічними дослідженнями, проведеними в листопаді 2022 року Радою Європи разом з Мінрегіоном.

Загалом серед ВПО ще зберігається бажання повернутися в місця свого постійного проживання, але для цього потрібно, щоб настали певні умови: безпека в населеному пункті (40% серед усіх ВПО назвали таку умову), після завершення російського вторгнення (27%), робота критичної інфраструктури (25%) і відсутність обстрілів (23%). Слід при цьому зауважити, що 77% опитаних не збираються переїжджати з їхнього нинішнього місця перебування. Найбільше тих, хто не збирається повертатися, у категоріях «чоловіки віком 18–29 років».

Повернення українських біженців і внутрішньо переміщених осіб у місця їхнього попереднього постійного проживання є ключовим фактором відновлення регіонів. Проте варто розуміти, що значна частина людей не повернеться у місця попереднього проживання навіть із настанням миру, безпеки, наявності робочих місць. Це слід враховувати при плануванні відбудови зруйнованого та відновлення регіональної економіки.

Виклик 3. Руйнування інфраструктури

Головна сила країни — люди. Головний інструмент для розвитку людьми територій та країни в цілому — інфраструктура. Війна зруйнувала величезну кількість інфраструктурних об’єктів по всій країні, а особливо значними є руйнації на сході та півдні України.

За спільною оцінкою Світового банку та уряду України, прямі збитки станом на 1 червня 2022 року становлять 97 млрд дол., а загальний обсяг потреб для відновлення — 349 млрд дол., з яких 105 млрд дол. знадобляться у короткостроковій перспективі до трьох років. Звичайно, станом на сьогодні дані збитків і потреб у відновленні значно збільшилися, бо війна триває, спричиняючи нові руйнування. Станом на 1 серпня 2022 року 40% руйнувань — це житлова інфраструктура і 31% — транспортна.

Україна опинилася у замкненому колі. Без людей неможливо відновити інфраструктуру. Без інфраструктури не повернути людей.

Аби вийти з цього кола, потрібні швидкі, але обґрунтовані рішення. Такі рішення можуть продукувати винятково спроможні інституції. Проте владні інституції у регіонах, які перебували під окупацією чи є частково окупованими сьогодні, виглядають досить ослабленими.

Питання посилення спроможності інституцій не менш важливе і для національного рівня, зокрема для кількох міністерств, які найбільшою мірою включені у процеси планування відновлення: Мінінфраструктури, Мінреінтеграції, Мінекономіки.

Відновлення — це про що? Відбудувати — Відновити — Розвивати?

Здається, зараз усі в Україні розуміють, що відбудова українських міст і сіл, відновлення економіки є важким і тривалим процесом, який потребує значних ресурсів. Ресурсів передусім зовнішніх, оскільки в Україні ресурсів і так було небагато, а через війну їх стало ще менше.

Відтак, перед нами стоїть кілька складних, але важливих для вирішення завдань:

• коректно оцінити завдані збитки. (Надмірне завищення тут неприпустиме. Це легко перевірити, і тоді довіру донорів до нас буде підірвано, тому виглядає правильним, що така оцінка здійснюється урядом спільно із Світовим банком);
• правильно розпланувати відновлення (на національному, регіональному та місцевому рівнях);
• на основі оцінки потреб жителів територіальних громад і регіонів, на основі об`єктивних даних визначити першочерговість і способи відновлення об`єктів інфраструктури, аби не відбудовувати те, що вже не використовувалося і не буде використовуватися, не застосовувати морально застарілих підходів до відбудови та відновлення;
• створити ефективно працюючі механізми координації робіт із відновлення в територіях;
• забезпечити прозорість процедур фінансування та мінімізувати при цьому корупційні ризики;
• врахувати, що відновлення має бути спрямоване на забезпечення прискореного соціально-економічного розвитку територій відновлення.

 Отже, що ми маємо на сьогодні у плануванні відновлення? 

1. Оприлюднено План відновлення України, розрахований на десять років з очікуваним фінансуванням у сумі понад 750 млрд дол. (не затверджений).
2. Законом «Про засади державної регіональної політики» передбачено розробку: плану відновлення та розвитку регіонів і планів відновлення та розвитку територіальних громад.
3. Законом «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено розробку: програм комплексного відновлення області, території територіальної громади (її частини).

Як бачимо, наразі стрункої законодавчої основи для створення зрозумілої системи планувальних документів для відновлення України не сформовано. Натомість є два види конкуруючих планувальних документів на регіональному та місцевому рівнях.

Неприродне включення у Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» документів поза предметом правового регулювання цим законом внесло конкуренцію і на рівні стратегічного планування територіальних громад. Так, Законом «Про засади державної регіональної політики» визначено, що територіальні громади розробляють «стратегії розвитку територіальних громад». Натомість Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» оперує поняттям «концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади», яка визначена «документом стратегічного планування».

На наш погляд, така ситуація не є прийнятною.

Система планувальних документів для відновлення має бути єдиною, зрозумілою, такою, що не допускає фрагментації та забезпечує відновлення і розвиток територій. Потрібно зробити все, аби за квадратними метрами, тоннами та кілометрами не загубилися люди. Для цього необхідно швидко переглянути та узгодити між собою два закони — «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про засади державної регіональної політики», норми яких не можуть конкурувати, а лише взаємодоповнювати один одного.

Люди визначають потреби у відбудові, на людей має бути спрямована інфраструктура, яка відновлюється. За різними оцінками, до 2030 року в Україні проживатиме від 30 до 35 мільйонів осіб. Це значно менше, ніж у ті часи, коли будувалась основна частина інфраструктурних об’єктів. Тому точно немає сенсу у відбудові того, що не буде використовуватися. Не менш складна ситуація із відбудовою чи відновленням окремих населених пунктів, особливо тих, які зруйновані повністю.

Як видно із рис. 8, відбудова таких поселень виглядає не надто можливою.

Тут потрібно приймати непрості рішення: чи відбувається розчистка зруйнованого і будується за новими проєктами зовсім нове поселення, якщо для цього є передумови, або ж здійснюється рекультивація території, а жителі поселення отримують компенсацію на придбання житла чи саме житло в інших територіях.

Оскільки такі рішення є дуже політично чутливими, кожне з них має бути добре аргументованим: потрібно вивчити настрої людей щодо повернення та необхідні для цього умови; проаналізувати економічні можливості відновлюваної території у тому разі, якщо люди таки вирішать повернутися; оцінити безпекову ситуацію у цих територіях і рівень загроз на середньострокову перспективу. При цьому необхідна максимальна відкритість у прийнятті рішення з людьми, яких війна вигнала з місць їхнього проживання.

Відбудова, регіональний розвиток і шлях до ЄС

Сьогодні Україна одночасно повинна вирішувати низку найважливіших завдань, які не можна відкладати на потім: повоєнна відбудова, повернення людей, відновлення економіки та реалізація при цьому такої політики, яка не призводитиме до подальшого збільшення розривів у розвитку різних регіонів, створення згуртованості всього українського простору.

Такого досвіду зараз не має жодна з країн ЄС, частково, можливо, Хорватія, тому саме Україна повинна знайти тут свій шлях, який враховує найкращі європейські та світові практики, аби наші помилки були мінімальними.

За останнє десятиріччя регіональна політика розвинених країн значно еволюціонувала. У минулому вважалося, що подолати регіональні диспропорції можна лише завдяки масштабним вливанням в інфраструктуру з центру. На жаль, така політика не спромоглася суттєво зменшити регіональні відмінності та не допомогла менш розвиненим регіонам надолужити відставання, навіть попри значне публічне фінансування, сплановане в центрі. В результаті втрачено час, використано значні ресурси, економічний потенціал залишився нерозкритим, відбулося послаблення соціальної згуртованості.

Сучасна регіональна політика пропонує новий підхід, особливостями якого є:

• стратегія регіонального розвитку (на рівні держави і кожного регіону), яка враховує широкий спектр прямих і непрямих факторів, що впливають на результати діяльності місцевого бізнесу;
• необхідність розкрити потенціал унікальних для регіону активів;
• постійна робота над виявленням можливостей для розвитку регіону, а не фокусування на його слабких сторонах чи потребі в підтримці;
• скоординована система багаторівневого врядування регіональним розвитком за участі центральної, регіональної і місцевої влади та всіх заінтересованих сторін. Посилення управлінської спроможності місцевого і регіонального рівнів.

Частково Україна багато чого уже ввела в своє законодавство у сфері регіонального розвитку. Почали вибудовуватися відповідні інституції, створюватися система планувальних документів.

У контексті підготовки до вступу в ЄС Україні необхідно продовжити реформування державної регіональної політики, щоб успішно провести переговори про її відповідність главі 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів» Acquis Communautaire (законодавства ЄС щодо приєднання нових країн). Для «закриття» глави 22 Україна повинна виконати вимоги ЄС за кожним із шести таких напрямів: гармонізація законодавства, інституційні рамки, адміністративна спроможність, програмування (розроблення операційних програм регіонального розвитку), моніторинг та оцінка, фінансове управління й контроль. Розглянемо ці напрями.

1. Українське законодавство має дозволити багаторічне програмування регіонального розвитку на центральному та субнаціональному рівнях, забезпечити можливість співфінансування таких програм на центральному та субнаціональному рівнях, запровадити надійну й ефективну систему фінансового контролю та аудиту інвестиційних видатків за програмами. При відборі та реалізації проєктів регіонального розвитку Україна також повинна виконувати законодавство ЄС у таких сферах, як публічні закупівлі, конкуренція, державно-приватне партнерство, навколишнє середовище, транспорт, боротьба з дискримінацією, гендерна рівність, статистика.
2. Інституційні рамки мають забезпечити створення відповідних інституцій на центральному та регіональному рівнях з чіткими завданнями і повноваженнями. Інституційна рамка також потребує створення ефективного механізму міжвідомчої координації з питань регіонального розвитку, залучення і консультацій із широким колом заінтересованих сторін у підготовці та реалізації програм.
3. В усіх інституціях на центральному і регіональному рівнях має бути забезпечено високу адміністративну спроможність. Це включає набір і навчання персоналу та реалізацію заходів із утримання кваліфікованих і досвідчених працівників відповідних інституцій.
4. Програмування охоплює підготовку Угоди про партнерство з ЄС і низки операційних програм регіонального розвитку. Країни-члени повинні забезпечити широке партнерство для підготовки програмних документів. Вони мають створити умови для формування достатньої кількості проєктів регіонального розвитку на повний обсяг передбаченого фінансування. Важливим є вжиття відповідних інформаційних і комунікаційних заходів для висвітлення реалізації проєктів регіонального розвитку і досягнення цілей регіональної політики ЄС у країні-члені.
5. Реформування системи моніторингу й оцінювання передбачає створення відповідних структур і налагодження в них процесів моніторингу та оцінювання, що відповідає вимогам ЄС, а також забезпечення функціонування комплексної комп’ютеризованої системи управління інформацією (MIS), яка є доступною та придатною для використання всіма заінтересованими сторонами.
6. Нарешті, Україні необхідно створити законодавчі рамки для фінансового управління, контролю й аудиту. Це передбачає наділення відповідними повноваженнями існуючих або створення нових інституцій, які відповідають законодавству ЄС, а також впровадження системи фінансового управління, контролю та аудиту з чітко визначеними завданнями і відповідальністю кожного залученого органу.

Вчасне і повноцінне виконання всіх умов для «закриття» глави 22 у процесі переговорів має продемонструвати готовність України ефективно впроваджувати регіональну політику ЄС — ключову інвестиційну політику Євросоюзу із стимулювання економічного зростання в регіонах країн-членів і вирівнювання регіональних диспропорцій у ЄС.

Замість епілогу

Складні часи потребують сильних рішень, лідерства та відповідальності.

Мінінфраструктури, яке тепер стало центральним органом виконавчої влади, відповідальним за формування та реалізацію державної регіональної політики, стоїть перед значними викликами, ключовим із яких, напевне, є виклик філософський — як перейти від кілометрів до згуртованості; від мостів до людей, які ними користуються; від швидкісних потягів до зв`язування місцевих, регіональних і національних транспортних мереж.

При цьому знайти порозуміння та досягнути спільних дій між різними учасниками відбудови — бізнесом, місцевим самоврядуванням, міжнародними донорами, щоб задовольнити нагальні потреби українців, які постраждали від війни і яких необхідно якомога швидше вмотивувати повернутися в Україну.

Проєкт відбудови України є наймасштабнішим і найскладнішим проєктом відновлення після Другої світової війни. Відновлення, яке має забезпечити і наш стрімкий розвиток.

При цьому орієнтуватися потрібно на завдання, яких не можна не виконати:

• Відновлювати території з урахуванням їхнього можливого розвитку і відповідно до пріоритетів державної регіональної політики, використати відновлення для зміцнення адміністративної спроможності розвитку територій, навчитися використовувати кошти і контролювати їхнє використання на відновлення згідно з процедурами Політики згуртованості ЄС.
• Спільно з ЄС розробити план заходів виконання Україною умов, визначених главою 22 Acquis Communautaire.
• Реформувати статистику, запровадити системні, регулярні аналітичні дослідження і соціологічні опитування для виявлення викликів, обґрунтування проблем, програмування рішень.
• Покласти в основу планування регіонального розвитку територіальний підхід із використанням функціональних типів територій.
• Актуалізувати Державну стратегію регіонального розвитку (ДСРР2027), регіональні стратегії розвитку (РСР), розробити стратегії відновлення територіальних громад і регіонів, що постраждали від війни.
• Сформувати при уряді групу українських радників високого рівня, яка спільно з урядом і ЄС готуватиме проєкти рішень, методик, рекомендацій.
• Спільно з ЄС створити Joint Task Force з питань регіональної політики.
• Сформувати українську переговорну команду щодо глави 22 Acquis Communautaire.

Завдання складні і їх багато. Проте їхнє вирішення необхідне і можливе. Міністерство і його працівники мають змогу увійти в історію відновлення та розвитку України. У якому статусі, залежить вже від них.