Государственная региональная политика 2023: быть или не быть?

От редакции. Недавнее объединение под крышей одного министерства Минрегиона и Мининфраструктуры — весьма рискованный эксперимент власти. ZN.UA уже писало о том, как из нового утвержденного положения случайно выпали функции, касающиеся региональной политики. Хотя положение оперативно поправили, сложность задач, стоящих перед новой командой Минрегиона, максимальная. Как и ответственность. Что и отмечают в этой статье ее авторы — эксперты, непосредственно участвовавшие в децентрализации и создании новой региональной политики, которую поствоенная Украина должна развивать, а не похоронить.

Конец 2022 года отметился несколькими неприятными разочарованиями: война не завершилась нашей победой; обстрелы украинских городов продолжаются; экономика без стабильных поставок энергоресурсов еще больше сокращается; масштабное восстановление не началось (наверное, оно и не было возможным до завершения войны нашей победой).

Несмотря на это, мы понимаем, что победа все же будет за нами, восстанавливать нужно, ресурсов для этого у нас нет, поэтому мы можем рассчитывать в первую очередь на наших западных союзников и партнеров. Чтобы эта поддержка точно была и стала достаточно весомой, Украине нужно соблюдать определенные правила, которые являются определяющими в Европейском Союзе, создавать и развивать учреждения, которые смогут соблюдать эти правила, а главное — разработка и реализация украинской политики восстановления и развития должны происходить в интересах человека на основе данных и не противоречить ключевой инвестиционной политике ЕС — сплоченности и регионального развития.

Мы уже неоднократно обсуждали украинскую политику сплоченности и регионального развития, которая у нас определяется в формате государственной региональной политики. Однако сейчас, в условиях войны и попыток ускоренного сближения с ЕС, стоит заглянуть немного в прошлое, оценить современное и попробовать заглянуть в будущее.

Почему адекватная региональная политика еще более важна в условиях войны и послевоенного восстановления?

Любое государство, которое состоит из более чем одного города, а тем более государство с весьма значительной территорией, сталкивается с проблемами неравномерного развития разных ее территорий. Это вполне естественно с точки зрения географии. Выход к морю с удобной гаванью дает огромное преимущество перед крутыми горами, высокая плотность населения в урбанизированных территориях всегда будет побуждать развитие бизнеса, продуцировать больше ВВП, чем большие сельские территории с низкой плотностью населения. Поэтому такие естественные отличия заставляют правительства этих государств формировать свою политику развития таким образом, чтобы не стимулировать дополнительные разрывы качества жизни между разными территориями, сдерживать массовую миграцию из таких территорий в столицу или крупные города.

В некоторых больших странах к таким причинам межрегиональных отличий добавляются еще более сложные причины — этнический, религиозный, языковой состав населения. Если же рассмотреть Европейский Союз как определенную квазиконфедеративную систему, то можем увидеть, что здесь есть сотни разных регионов, кардинально отличающихся друг от друга по всем приведенным выше показателям. Поэтому в ЕС вопросам сплоченности и регионального развития уделяется большое внимание. И в самом договоре о функционировании ЕС есть фундаментальная статья 174.

«С целью содействия своему общему гармоническому развитию Союз разрабатывает и осуществляет свои действия, направленные на укрепление его экономической, социальной и территориальной сплоченности.

В частности, Союз имеет целью уменьшить диспропорцию между уровнями развития разных регионов и отсталостью регионов с наименее благоприятным положением.

Среди соответствующих регионов особое внимание отводится сельской местности, территориям, пострадавшим от индустриального перехода, и регионам, страдающим от серьезных и постоянных природных или демографических недостатков, таким как самые северные регионы с очень низкой плотностью населения и островные, трансграничные и горные регионы».

Адекватная региональная политика и политика сплоченности являются важным залогом существования и неконфликтного развития государства. Национальное единство, выравнивание диспропорции в развитии между регионами — необходимое условие безопасной и комфортной жизни граждан, вне зависимости от места их рождения или проживания в своем государстве.

Для Украины с ее разнообразными регионами, которые отличаются природными условиями, уровнем урбанизации, структурой региональной экономики, языковыми, историческими, религиозными вкусами, этническим составом, сбалансированная государственная региональная политика должна быть еще более важной, чем для ЕС, однако в течение многих лет она оставалась без внимания государства.

Все это привело к первому серьезному расколу по линии Восток—Запад в 2004 году, когда даже состоялся Северодонецкий съезд депутатов местных рад с провозглашением Юго-Восточной Украинской Автономной Республики (в народе ПИСУАР). Правда, тогда кризис государственности удалось преодолеть, поскольку Российская Федерация еще не была готова к военному давлению на Украину.

События зимы 2013–2014 годов (Революция Достоинства), в отличие от 2004–2005 (Майдан), уже не были мирными. За годы, прошедшие с 2005-го по 2013-й, Украина так и не смогла вернуться в полной мере к вопросу политики сплоченности и выравнивания межрегиональных отличий в рамках осознанной государственной региональной политики. Зато межрегиональные отличия использовали политики и Россия, чтобы разрушить Украину изнутри. Риторический вопрос «кто кого кормит?» стал символом сепаратизма на Донбассе.

Таким образом, захват Крыма и значительной части Донецкой и Луганской областей в 2014 году стал реальностью. Правда, попытки осуществить захват других городов и регионов — Одессы, Днепра, Харькова, Запорожья — тогда провалились.

Война, начавшаяся весной 2014-го в Луганской и Донецкой областях, привела к очень тяжелым последствиям. Более миллиона людей оставили места своего постоянного проживания, Украина утратила значительную часть промышленного потенциала, произошли существенные изменения в структуре многих региональных экономик. Однако на психоэмоциональном уровне различия в предпочтениях жителей разных регионов менялись не так быстро.

[pics_lr left="https://zn.ua/img/forall/u/495/25/3bbb6297606025323b42174716328a01.png" ltitle="Кто кому близок? 2016 год" right="https://zn.ua/img/forall/u/495/25/f7f510485fc0ebbe578440904adb31bd.png" rtitle="undefined"]

Как видно из результатов опроса жителей разных регионов об их культурно-исторической близости к жителям других регионов Украины и других государств, ситуация с общеукраинским единством не выглядела оптимистично. Вероятно, такие данные ложились на стол руководителя России, поэтому решение о полномасшатбном нападении на Украину выглядело весьма соблазнительно.

Отсутствие реальных шагов по формированию сплоченности украинского простора в течение 1991–2013 годов, значительная асимметрия в экономическом развитии украинских регионов, культивирование политиками культурных, религиозных, языковых, этнических, исторических различий между жителями разных регионов стали катализатором захватнической войны РФ против Украины.

Экономический переток. Восток—Запад

После первого этапа большой российско-украинской войны 2014–2015 годов Украина столкнулась с невиданным доселе вызовом — перемещением значительного количества людей из зоны боевых действий и оккупированных территорий, утратой значительного количества предприятий тяжелой, добывающей, металлургической и химической промышленности.

Как видно из рис. 2, более 1,5 миллиона лиц переместились из высокоурбанизированного оккупированного востока немного больше на запад. Правда, в этот период большинство жителей оккупированных частей Донецкой и Луганской областей осели неподалеку от своего постоянного местожительства, в неоккупированных частях своих областей и смежных областях, частично в центральных областях и городе Киеве.

После резкого падения ВВП Украины в 2014–2015 годах, с 2016-го начинается его стабильный рост. В Украину заходят новые инвестиции, строятся новые предприятия. Но география их размещения выглядит весьма красноречиво. Концентрация в центре и на западе и подальше от границ с РФ и зоны размежевания.

Табл. 1. Доля регионов в ВВП Украины, %

Данные Госстата

Как видно из рис. 3 и табл. 1, еще до начала полномасштабного наступления РФ на Украину в 2022 году четко проявился тренд экономического перетока экономики из восточных регионов в центральные и западные. Также значительно возросла доля города Киева в экономике страны. Да, она еще не настолько доминирует, как в большинстве стран Европы, но тенденция показывает, что асимметрия развития столицы и регионов постоянно увеличивается.

На фоне этих трендов полномасштабное вторжение РФ в Украину 24 февраля 2022 года заострило до конца ситуацию во всех измерениях — социальном, экономическом, территориальном. Вызовы, вставшие сейчас перед Украиной, очень опасны и сложны для решения.

Вызов 1. Значительная часть территории Украины оккупирована или разрушена военными действиями

По состоянию на 1 января 2023 года под оккупацией находятся около 120 тыс. кв. км территории Украины. (На пике оккупации таких было 200 тыс. кв. км.)

Вызов 2. Внезапное перемещение значительного количества людей внутри Украины и за ее пределы.

Еще до войны одним из наиболее критичных вызовов для Украины был демографический: сокращение и старение населения, к тому же происходившие очень неравномерно. Война не просто заострила этот вызов, он стал доминирующим и самым сложным для решения.

По разным данным, Украину покинули 6–8 миллионов человек, по данным ООН — 6,5 миллиона. Ориентировочно считается, что вернулись 4 миллиона человек. К сожалению, более точных данных сейчас нет. Однако точно можно утверждать, что это несколько миллионов. Ситуация с ВПЛ в Украине также существенно изменилась по сравнению с периодом до 24.02.2022 года. Выросшее общее количество ВПЛ (4,7 миллиона в 2022 году против 1,5 миллиона в 2021-м) и значительно изменилось их размещение в украинских регионах.

Если до начала вторжения основная часть ВПЛ проживала в восточных территориях, то теперь это западные и центральные регионы. Во многих громадах западных регионов доля ВПЛ составляет 10–15% от местного населения. Среди ВПЛ 86% перемещенные с юга и востока Украины. Все это позволяет предположить, что плотность населения восточных и южных регионов Украины и в дальнейшем будет падать, что значительно усложнит восстановление этих территорий.

Следует отметить, что в условиях такого значительного перемещения людей межрегиональные отличия, на которые делали упор пророссийские политики, да и сама Россия, перестали играть какую-то значимую роль, что подтверждается социологическими исследованиями, проведенными в ноябре 2022 года Советом Европы вместе с Минрегионом.

Вообще среди ВПЛ еще сохраняется желание вернуться в места своего постоянного проживания, но для этого нужно, чтобы были определенные условия: безопасность в населенном пункте (40% среди всех ВПЛ назвали такое условие), после завершения российского вторжения (27%), работа критической инфраструктуры (25%) и отсутствие обстрелов (23%). Нужно при этом заметить, что 77% опрошенных не собираются переезжать с их нынешнего места пребывания. Больше всего тех, кто не собирается возвращаться, в категориях «мужчины в возрасте 18–29 лет».

Возвращение украинских беженцев и внутренне перемещенных лиц в места их прежнего постоянного проживания является ключевым фактором восстановления регионов. Однако следует понимать, что значительная часть людей не вернется в места прежнего проживания даже с наступлением мира, безопасности, наличия рабочих мест. Это стоит учитывать при планировании восстановления и разрушенного, и региональной экономики.

Вызов 3. Разрушение инфраструктуры

Главная сила страны — люди. Главный инструмент для развития людьми территорий и страны в целом — инфраструктура. Война разрушила огромное количество инфраструктурных объектов по всей стране, а особенно значительны разрушения на востоке и юге Украины.

Пообщей оценке Всемирного банка и правительства Украины, прямые убытки по состоянию на 1 июня 2022 года составляют 97 млрд долл., а общий объем потребности для восстановления — 349 млрд долл., из которых 105 млрд долл. понадобятся в краткосрочной перспективе до трех лет. Конечно, по состоянию на сегодняшний день данные об убытках и потребностях в восстановлении значительно увеличились, потому что война продолжается, приводя к новым разрушениям. По состоянию на 1 августа 2022 года 40% разрушений — это жилищная инфраструктура и 31% — транспортная.

Украина оказалась в замкнутом круге. Без людей невозможно восстановить инфраструктуру. Без инфраструктуры не вернуть людей.

Чтобы выйти из этого круга, нужны быстрые, но обоснованные решения. Такие решения могут продуцировать исключительно состоятельные институции. Однако властные институции в регионах, которые находились под оккупацией или частично оккупированы сегодня, выглядят весьма ослабленными.

Вопрос усиления состоятельности институций не менее важен и для национального уровня, в частности для нескольких министерств, которые в большей степени включены в процессы планирования восстановления: Мининфраструктуры, Минреинтеграции, Минэкономики.

Восстановление — это о чем? Отстроить — восстановить — развивать?

Кажется, сейчас все в Украине понимают, что восстановление украинских городов и сел, восстановление экономики — сложный и длительный процесс, требующий значительных ресурсов. В первую очередь внешних, поскольку в Украине ресурсов и так было немного, а из-за войны их стало еще меньше.

Таким образом, перед нами стоят несколько сложных, но важных для решения задач:

• корректно оценить нанесенные потери. (Чрезмерное завышение здесь недопустимо. Это легко проверить, и тогда доверие доноров к нам будет подорвано, поэтому выглядит правильным, что такую оценку осуществляет правительство совместно с Всемирным банком);
• правильно распланировать восстановление (на национальном, региональном и местном уровнях);
• на основе оценки потребностей жителей территориальных громад и регионов, на основе объективных данных определить первоочередность и способы восстановления объектов инфраструктуры, чтобы не восстанавливать то, что уже не использовалось и не будет использоваться, не применять морально устаревшие подходы к восстановлению;
• создать эффективно работающие механизмы координации работ по восстановлению на территориях;
• обеспечить прозрачность процедуры финансирования и минимизировать при этом коррупционные риски;
• учесть, что восстановление должно быть направлено на обеспечение ускоренного социально-экономического развития территорий восстановления.

Итак, что мы имеем на сегодняшний день в планировании восстановления?

1. Обнародован План восстановления Украины, рассчитанный на десять лет с ожидаемым финансированием в сумме более 750 млрд долл. (не утвержден).
2. Законом «О принципах государственной региональной политики» предусмотрено разработать: план восстановления и развития регионов и планы восстановления и развития территориальных громад.
3. Законом «О регулировании градостроительной деятельности» предусмотрено разработать: программы комплексного восстановления области, территории территориальной громады (ее части).

Как видим, сейчас стройная законодательная основа для создания понятной системы планировочных документов для восстановления Украины не сформирована. Зато есть два вида конкурирующих планировочных документов на региональном и местном уровнях.

Неестественное включение в Закон «О регулировании градостроительной деятельности» документов вне предмета правового регулирования этим законом внесло конкуренцию и на уровне стратегического планирования территориальных громад. Так, Закон «О принципах государственной региональной политики» определяет, что территориальные громады разрабатывают «стратегию развития территориальных громад». Зато Закон «О регулировании градостроительной деятельности» оперирует понятием «концепция интегрированного развития территории территориальной громады», которую определяет «документ стратегического планирования».

На наш взгляд, такая ситуация неприемлема.

Система планировочных документов для восстановления должна быть единой, понятной, не допускающей фрагментации и обеспечивающей восстановление и развитие территорий. Нужно сделать все, чтобы за квадратными метрами, тоннами и километрами не потерялись люди. Для этого необходимо быстро пересмотреть и согласовать между собой два закона — «О регулировании градостроительной деятельности» и «О принципах государственной региональной политики», нормы которых не могут конкурировать, а только взаимодополнять друг друга.

Люди определяют потребности в восстановлении, на людей должна быть направлена восстанавливаемая инфраструктура. По разным оценкам, до 2030 года в Украине будут проживать от 30 до 35 миллионов человек. Это значительно меньше, чем во времена, когда строилась основная часть инфраструктурных объектов. Поэтому точно нет смысла восстанавливать то, что не будет использоваться. Не менее сложна ситуация с восстановлением отдельных населенных пунктов, особенно разрушенных полностью.

Как видно из рис. 8, восстановление таких поселений выглядит не очень возможным.

Здесь нужно принимать непростые решения: либо произвести расчистку разрушенного и строить по новым проектам совсем новое поселение, если для этого есть предпосылки, либо же прозвести рекультивацию территории, а жители поселения получат компенсацию на приобретение жилья или само жилье на других территориях.

Поскольку такие решения политически очень чувствительны, каждое из них должно быть хорошо аргументированным: нужно изучить настроения людей относительно возвращения и необходимые для этого условия; проанализировать экономические возможности возобновляемой территории в том случае, если люди все же решат вернуться; оценить безопасностную ситуацию на этих территориях и уровень угроз в среднесрочной перспективе. При этом необходима максимальная открытость в принятии решения с людьми, которых война выгнала с мест их проживания.

Восстановление, региональное развитие и путь в ЕС

Сегодня Украина одновременно должна решать ряд важнейших задач, которые нельзя откладывать на потом: послевоенное восстановление, возвращение людей, восстановление экономики и при этом реализация такой политики, которая не приведет к дальнейшему увеличению разрывов в развитии разных регионов, создание сплоченности всего украинского пространства.

Такого опыта сейчас нет ни у одной из стран ЕС, частично, возможно, есть у Хорватии, поэтому Украина должна найти свой путь, учитывающий лучшие европейские и мировые практики, чтобы наши ошибки были минимальными.

За последнее десятилетие региональная политика развитых стран значительно эволюционировала. В прошлом считалось, что преодолеть региональные диспропорции можно лишь благодаря масштабным вливаниям в инфраструктуру из центра. К сожалению, такая политика не могла существенно уменьшить региональные отличия и не помогла менее развитым регионам наверстать отставание, даже несмотря на значительное публичное финансирование, спланированное в центре. В результате потеряно время, использованы значительные ресурсы, экономический потенциал остался нераскрытым, произошло ослабление социальной сплоченности.

Современная региональная политика предлагает новый подход, особенностями которого являются:

• стратегия регионального развития (на уровне государства и каждого региона), которая учитывает широкий спектр прямых и косвенных факторов, влияющих на результаты деятельности местного бизнеса;
• необходимость раскрыть потенциал уникальных для региона активов;
• постоянная работа над выявлением возможностей для развития региона, а не фокусирование на его слабых сторонах или необходимости в поддержке;
• скоординированная система многоуровневого управления региональным развитием при участии центральной, региональной и местной власти и всех заинтересованных сторон. Усиление управленческой состоятельности местного и регионального уровней.

Частично Украина многое уже ввела в свое законодательство в сфере регионального развития. Начала выстраивать соответствующие институции, создавать систему планировочных документов.

Относительно подготовки к вступлению в ЕС Украине необходимо продолжить реформировать государственную региональную политику, чтобы успешно провести переговоры о ее соответствии главе 22 «Региональная политика и координация структурных инструментов» Acquis Communautaire (законодательства ЕС о присоединении новых стран). Чтобы закрыть главу 22 Украина должна выполнить требования ЕС по каждому из шести таких направлений: гармонизация законодательства, институционные рамки, административная состоятельность, программирование (разработка операционных программ регионального развития), мониторинг и оценка, финансовое управление и контроль. Рассмотрим эти направления.

1. Украинское законодательство должно позволить многолетнее программирование регионального развития на центральном и субнациональном уровнях, обеспечить возможность софинансировать такие программы на центральном и субнациональном уровнях, ввести надежную и эффективную систему финансового контроля и аудита инвестиционных расходов по программам. При отборе и реализации проектов регионального развития Украина также должна выполнять законодательство ЕС в таких сферах как публичные закупки, конкуренция, государственно-частное партнерство, окружающая среда, транспорт, борьба с дискриминацией, гендерное равенство, статистика.
2. Институционные рамки должны обеспечить создание соответствующих институций на центральном и региональном уровнях с четкими задачами и полномочиями. Институционная рамка также требует создать эффективный механизм межведомственной координации по вопросам регионального развития, привлекать и консультироваться с широким кругом заинтересованных сторон в подготовке и реализации программ.
3. Во всех учреждениях на центральном и региональном уровнях следует обеспечить высокую административную состоятельность. Это включает набор и обучение персонала и реализацию мер по удержанию квалифицированных и опытных работников соответствующих институций.
4. Программирование охватывает подготовку Соглашения о партнерстве с ЕС и ряда операционных программ регионального развития. Страны-члены должны обеспечить широкое партнерство для подготовки программных документов. Они должны создать условия для формирования достаточного количества проектов регионального развития на полный объем предусмотренного финансирования. Важно применить соответствующие информационные и коммуникационные меры для освещения реализации проектов регионального развития и достижения целей региональной политики ЕС в стране-члене.
5. Реформирование системы мониторинга и оценивания предусматривает создание соответствующих структур и налаживание в них процессов мониторинга и оценивания, отвечающих требованиям ЕС, а также обеспечение функционирования комплексной компьютеризированной системы управления информацией (MIS), доступной и пригодной для использования всеми заинтересованными сторонами.
6. Наконец, Украине необходимо создать законодательные рамки для финансового управления, контроля и аудита. Это предусматривает наделение соответствующими полномочиями существующие институции или создание новых, отвечающих законодательству ЕС, а также внедрение системы финансового управления, контроля и аудита с четко определенными задачами и ответственностью каждого вовлеченного органа.

Своевременное и полноценное выполнение всех условий, чтобы закрыть главу 22 в процессе переговоров должно продемонстрировать готовность Украины эффективно внедрять региональную политику ЕС — ключевую инвестиционную политику Евросоюза по стимулированию экономического роста в регионах стран-членов и выравниванию региональных диспропорций в ЕС.

Вместо эпилога

Сложные времена требуют сильных решений, лидерства и ответственности.

Мининфраструктуры, которое теперь стало центральным органом исполнительной власти, ответственным за формирование и реализацию государственной региональной политики, стоит перед серьезными вызовами, ключевым из которых, вероятно, является вызов философский — как перейти от километров к сплоченности; от мостов к людям, которые ими пользуются; от скоростных поездов к связыванию местных, региональных и национальных транспортных сетей.

При этом найти согласие и достичь общих действий между разными участниками восстановления — бизнесом, местным самоуправлением, международными донорами, чтобы удовлетворить насущные нужды украинцев, пострадавших от войны, которых необходимо как можно скорее мотивировать вернуться в Украину.

Проект восстановления Украины является самым масштабным и сложным проектом восстановления после Второй мировой войны. Восстановления, которое должно обеспечить и наше стремительное развитие.

При этом ориентироваться нужно на задачи, которые нельзя не выполнить:

• восстанавливать территории с учетом их возможного развития и в соответствии с приоритетами государственной региональной политики, использовать восстановление для укрепления административной состоятельности развития территорий, научиться использовать средства и контролировать их использование на восстановление согласно процедурам Политики сплоченности ЕС;
• совместно с ЕС разработать план мероприятий по выполнению Украиной условий, определенных главой 22 Acquis Communautaire;
• реформировать статистику, ввести системные, регулярные аналитические исследования и социологические опросы для выявления вызовов, обоснования проблем, программирования решений;
• положить в основу планирования регионального развития территориальный подход с использованием функциональных типов территорий;
• актуализировать Государственную стратегию регионального развития (ГСРР2027), региональные стратегии развития (РСР), разработать стратегии восстановления территориальных громад и регионов, пострадавших от войны;
• сформировать при правительстве группу украинских советников высокого уровня, которая совместно с правительством и ЕС будет готовить проекты решений, методик, рекомендаций;
• совместно с ЕС создать Joint Task Force по вопросам региональной политики;
• сформировать украинскую переговорную команду по главе 22 Acquis Communautaire.

Задачи сложные и их много. Однако их решение необходимо и возможно. Министерство и его работники имеют возможность войти в историю восстановления и развития Украины. В каком статусе, зависит уже от них.