Державна політика щодо проведення місцевих виборів на тимчасово окупованих РФ територіях України традиційно перебуває в певному юридичному тумані й належить до найскладніших питань у роботі Тристоронньої контактної групи та переговорів у Нормандському форматі. При цьому якщо для тимчасово окупованих територій на сході України держава-агресор вимагає проведення виборів тут і зараз під дулами своїх автоматів, то про українські вибори у Криму навіть чути не хоче.
У контексті цього питання немає принципової різниці між тимчасово окупованим Донбасом та тимчасово окупованим Кримом: відмінності у вивісках на окупаційних адміністраціях і найменування окупаційних сил не важливі, якщо ми дивимося на ситуацію очима України та міжнародної спільноти. Звісно, РФ заявляє про «Кримнаш» і про «іхтамнєт», відповідно будуючи свою зовнішню політику, але що нам до позиції держави-агресора?
Ми маємо вести лінію деокупації всіх захоплених державою-агресором територій нерозривно, навіть подумки не ділячи її на окремі історії повернення Криму та Донбасу, хай навіть у дипломатичному вимірі це окремі треки; бо саме ми задаємо вектор своїх думок, а не будь-хто з-поза меж України.
Хтось скаже, що обговорювати всі аспекти того, що відбудеться після деокупації, передчасно. Відмова не тільки від встановлення правил для нашого майбутнього, а й від спроб зазирнути в нього є першим кроком до втрати наших територій. Нам уже зараз потрібні чітке бачення і сценарії розвитку подій для етапу після виведення (або знищення) окупаційних сил та відновлення контролю.
Коли і як?
Залишимо за дужками конкретну відповідь на запитання «коли?», бо цього не знають ні на Банковій, ні в Кремлі, ні у Вашингтоні чи Парижі й Берліні, ані будь-де; відомо лише, що це станеться після виведення (знищення) окупаційних сил, повернення контролю над кордоном, демілітаризації та мінімально необхідної реінтеграції. Це необхідно для забезпечення міжнародних стандартів вільних, чесних і справжніх виборів, які визначені, зокрема, в Копенгагенському документі ОБСЄ та низці документів Ради Європи, і виключно відповідно до українського виборчого законодавства. За інших умов будь-яке дійство, що ззовні нагадуватиме вибори, буде не більш ніж одним із ритуалів карго-культу: як би тубільці не імітували аеродром, літаки від цього там не сядуть. Насправді запитання «коли?» нерозривно пов’язане із запитанням «як?»: від модальності виборів залежить і час на підготовку до них.
На загальне запитання «як?» давно є відповідь, прецінь існують уже згадані міжнародні стандарти, та й вистражданий цілий Виборчий кодекс України — не ідеальний, але що в нашому світі ідеальне? Стандарти передбачають дуже багато різноманітних аспектів, серед яких, зокрема, функціонування партій, вільна робота ЗМІ, можливість для виборця отримати інформацію про кандидатів та зробити зважений вибір без зовнішнього тиску.
У цій величезній системі рівнянь лишаються кілька невідомих, які ще чекають на палкі дискусії та важкі рішення. Одне з них — чи можна обиратись до органів місцевого самоврядування громадянам України, які були залучені до діяльності окупаційних сил і окупаційних адміністрацій Російської Федерації?
Лірика
Хтось із прокремлівськими поглядами може заявляти, що сферичний у вакуумі «народ Донбасу» (невже вони цей термін усерйоз використовують?) має обирати кого схоче, навіть якщо в цього «когось» руки по лікоть у крові. Цікава думка, але до яких крайнощів можуть дійти її адепти? Ґвалтівників і канібалів теж можна у міськради? Воєнні злочинці теж мають стати офіційними виразниками vox populi?
З огляду на високі стандарти кримінального процесу в Україні, ми зможемо притягнути до відповідальності не всіх злочинців. Тож частина їх і надалі ходитиме вулицями наших міст. Ось тільки якщо з вироками буде сутужно, то відмежувати їх від державної влади та місцевого самоврядування буде геть нескладно. Цілі дві: по-перше, це захист держави та демократії; по-друге — жертви тимчасової окупації не мають побачити причетних до цього у владі. Жертвами тут є не тільки ті, хто постраждав фізично чи втратив майно. Жертвами є і жителі тимчасово окупованих територій, де життя — явно не мед, і внутрішньо переміщені особи, тобто — мільйони людей.
Найрадикальніші говоритимуть про вибори через 10–20–50 років після деокупації. Точний період не важливий, оскільки виражатиме єдину ідею: колись дуже нескоро. Це вочевидь хибний шлях, бо право на місцеве самоврядування є однією з конституційних гарантій, частиною українського суспільного договору. Щойно обставини дозволятимуть ефективно реалізувати це право з дотриманням міжнародних стандартів, вибори мають відбутися. Певна річ, неможливо провести вибори через місяць після деокупації, але десять років — уже занадто.
Фізика
автор інфографіки Степан Золотар
Як бачимо, Конституція України не містить жодного регулювання обмежень пасивного виборчого права (права бути обраним) на місцевих виборах, а відтак це вирішується на рівні закону. Сценарії зміни Конституції для запровадження додаткових виборчих цензів не будемо розглядати як нереалістичні.
Конституційний Суд України лише один раз перевіряв конституційність встановлення обмежень пасивного виборчого права (цензу), не передбаченого Конституцією України, — справа стосувалася цензу осілості на виборах до місцевих рад для самовисуванців (рішення № 17-рп/2003). При цьому КСУ вказав на неконституційність встановлення цензу виключно з огляду на дискримінаційний підхід, — ценз не стосувався висування від партій. Отже, практики КСУ щодо визнання неконституційними самих по собі цензів для місцевих виборів — немає. Можна спрогнозувати, що встановлення цензу з належним обґрунтуванням підстав і ефективною судовою процедурою не створить підстав для визнання такого обмеження неконституційним.
Венеційська комісія у «Європейському виборчому доробку» зазначає, що пасивних виборчих прав можуть позбавляти ширше, не порушуючи загального виборчого права, ніж активних. І додає: «Тут питанням є вступ на публічну посаду, і заборона певним особам користуватися ним може цілком перебувати в законній площині, якщо це шкодитиме публічному інтересу. Очевидно, принцип пропорційності має бути скрупульозно дотриманий». Крім того, Венеційська комісія у «Звіті про виключення правопорушників з парламенту» відзначає таке: «Якщо особа ще не засуджена, принцип презумпції невинуватості суперечить позбавленню політичних прав. Однак, на думку Венеційської комісії, окремі винятки можуть бути законними і пропорційними, наприклад за злочини, передбачені Римським статутом Міжнародного кримінального суду».
Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод гарантує тільки право обиратись і бути обраним до національного парламенту й не поширюється на інші види виборів. Проте тлумачення Конвенції, яке здійснює Суд у Страсбурзі, є дороговказом для національних судів, зокрема й нашого конституційного, що послуговується доктриною «дружнього ставлення до міжнародного права».
Справи, в яких було перевірено допустимість запровадження обмежень пасивного виборчого права, пов’язані з люстраційними процесами, проведеними після розвалу соцтабору. Європейський суд з прав людини у ключовій для нашого випадку справі Ždanoka v. Latvia (no. 58278/00, §§ 123–128, 16.03.2003) встановив, що держава може запроваджувати люстраційні процедури навіть із певною презумпцією винуватості (не в кримінальному сенсі) щодо групи вищих посадовців та осіб, про участь якої в антидержавних діях достеменно відомо. Справа стосувалася заборони на балотування до парламенту депутатів комуністичної партії Латвійської РСР, які не вийшли з партії навіть після спроби активного протистояння демократизації країни та її незалежності. Суд не знайшов порушення Конвенції, з огляду на достовірність фактів причетності заявниці до подій початку 1990-х років, коли прокомуністична частина політикуму протидіяла відновленню незалежності держави.
Іншим важливим прикладом є рішення у справі Ādamsons c. Lettonie (no. 3669/03, §§ 124, 125, 131, 24.06.2008), де Суд вказав, що обмеження на балотування не можуть бути автоматичними щодо дуже широкого кола осіб; у разі ж встановлення широкого критерію (в цій справі це стосувалось офіцерів КДБ) стандарт вимагає індивідуального підходу до кожної справи. З огляду на те, що заявник служив на Далекому Сході СРСР у прикордонних військах, які входили до КДБ, автоматична заборона для нього балотуватися до парламенту не відповідала критерію легітимності мети, відтак Суд встановив порушення Конвенції. Для Страсбурзького суду важливий також часовий відтинок між падінням авторитаризму, запровадженням обмеження права обиратись і його застосуванням. Суд у цій та попередній справах відзначив, що одразу після падіння комуністичного режиму загальні заборони були обґрунтовані, але з кожним роком держава має переглядати і дедалі ґрунтовніше пояснювати доцільність запроваджених заборон, бо «з часом просто загальної підозри щодо групи людей було вже недостатньо, і влада мала надати додаткові аргументи й докази» (Ādamsons, § 123).
У єдиному поки що рішенні ЄСПЛ щодо люстрації в Україні у справі Полях та інші проти України (Polyakh and Others v. Ukraine, nos. 58812/15 and 4 others, 17.10.2019) Суд вказав на проблемні моменти у процедурі люстрації в Україні, про які експертна спільнота знала ще на стадії розробки законопроєкту про очищення влади, оскільки вони базуються на усталеній практиці Страсбурзького суду. ЄСПЛ не заперечив можливості проведення люстрації щодо функціонерів режиму Віктора Януковича, проте наголосив на важливості процедур, критеріїв, пропорційності тощо.
Відповідно до практики ЄСПЛ, встановлення обмежень пасивного виборчого права з люстраційних мотивів може бути ознакою демократії, що відновлюється або розвивається, та аж ніяк не сталої й потужної. Проте держава має право вжити заходів, які захистять демократію від людей, котрі однозначно були свого часу залучені до процесів, спрямованих проти самої держави, міжнародного правопорядку та прав людини (наприклад, рішення у справі Sidabras and Džiautas v. Lithuania, nos. 55480/00 and 59330/00, § 54, 27.07.2004). А з погляду Конституції України та державницької позиції, держава мусить себе захистити.
Тож поки що можна зробити загальний висновок, що в Україні не тільки можна, а й треба запровадити на певний термін заборону бути обраним до органів місцевого самоврядування для функціонерів окупаційного режиму. Критерії та процедури, які належить визначити з урахуванням міжнародних стандартів, можуть бути предметом окремої дискусії.