Государственная политика по проведению местных выборов на временно оккупированных РФ территориях Украины традиционно находится в некоем юридическом тумане и принадлежит к сложнейшим вопросам в работе Трехсторонней контактной группы и переговоров в Нормандском формате. При этом если для временно оккупированных территорий на востоке Украины государство-агрессор требует проведения выборов здесь и сейчас под дулами своих автоматов, то об украинских выборах в Крыму даже слышать не хочет.
В контексте этого вопроса нет принципиальной разницы между временно оккупированным Донбассом и временно оккупированным Крымом: разница в вывесках на оккупационных администрациях и наименование оккупационных сил не важны, если мы смотрим на ситуацию глазами Украины и международного сообщества. Конечно, РФ заявляет: «Крымнаш» и «ихтамнет», соответственно строя свою внешнюю политику, но что нам до позиции государства-агрессора?
Мы должны вести линию деоккупации всех захваченных государством-агрессором территорий неразрывно, даже мысленно не разделяя ее на отдельные истории возвращения Крыма и Донбасса, пусть даже в дипломатическом измерении это отдельные треки; потому что именно мы задаем вектор своих мнений, а не кто-либо из-за пределов Украины.
Кто-то скажет, что обсуждать все аспекты того, что произойдет после деоккупации, преждевременно. Отказаться не только от установления правил для нашего будущего, но и от попыток заглянуть в него — первый шаг к потере наших территорий. Нам уже сейчас нужны четкое видение и сценарии развития событий для этапа после вывода (или уничтожения) оккупационных сил и восстановления контроля.
Когда и как?
Оставим за скобками конкретный ответ на вопрос «когда?», потому что этого не знают ни на Банковой, ни в Кремле, ни в Вашингтоне, Париже или Берлине, ни где бы то ни было; известно лишь, что это произойдет после вывода (уничтожения) оккупационных сил, возвращения контроля над границей, демилитаризации и минимально необходимой реинтеграции. Это необходимо для обеспечения международных стандартов свободных, честных и настоящих выборов, определенных, в частности, Копенгагенским документом ОБСЕ и рядом документов Совета Европы, и исключительно в соответствии с украинским избирательным законодательством. При других условиях любое действо, внешне напоминающее выборы, будет не более чем одним из ритуалов карго-культа — как бы туземцы ни имитировали аэродром, самолеты от этого там не сядут. На самом деле вопрос «когда?» неразрывно связан с вопросом «как?»: от модальности выборов зависит и время на подготовку к ним.
На общий вопрос «как?» давно есть ответ, все-таки существуют уже упомянутые международные стандарты, да и выстраданный целый Избирательный кодекс Украины — не идеальный, но что в нашем мире идеально? Стандарты предусматривают очень много разных аспектов, среди которых, в частности функционирование партий, свободная работа СМИ, возможность для избирателя получить информацию о кандидатах и сделать взвешенный выбор без внешнего давления.
В этой огромной системе уравнений остаются несколько неизвестных, еще ожидающих горячих дискуссий и сложных решений. Одно из них — можно ли избираться в органы местного самоуправления гражданам Украины, которые были вовлечены в деятельность оккупационных сил и оккупационных администраций Российской Федерации?
Лирика
Кто-то с прокремлевскими взглядами может заявить, что сферический в вакууме «народ Донбасса» (неужели они этот термин всерьез используют?) должен избирать кого захочет, даже если у этого «кого-то» руки по локоть в крови. Интересная мысль, но до каких крайностей могут дойти ее адепты? Насильников и каннибалов тоже можно в горрады? Военные преступники тоже должны стать официальными выразителями vox populi?
Учитывая высокие стандарты уголовного процесса в Украине, мы сможем привлечь к ответственности не всех преступников. Так что часть их и в дальнейшем будет ходить по улицам наших городов. Вот только если с приговорами будет трудно, то отмежевать их от государственной власти и местного самоуправления будет совсем несложно. Цели две: во-первых, защита государства и демократии; во-вторых, жертвы временной оккупации не должны увидеть причастных к этому во власти. Жертвами здесь являются не только те, кто пострадал физически или потерял имущество. Жертвами являются и жители временно оккупированных территорий, где жизнь явно не мед, и внутренне перемещенные лица, то есть миллионы людей.
Наиболее радикальные будут говорить о выборах через 10–20–50 лет после деоккупации. Точный период не важен, поскольку будет выражать единственную идею: когда-то очень нескоро. Это очевидно ошибочный путь, потому что право на местное самоуправление является одной из конституционных гарантий, частью украинского общественного договора. Как только обстоятельства позволят эффективно реализовать это право с соблюдением международных стандартов, выборы должны состояться. Ясное дело, невозможно провести выборы через месяц после деоккупации, но десять лет — уже слишком.
Физика
автор инфографики Степан Золотарь
Как видим, Конституция Украины не содержит никакого регулирования ограничений пассивного избирательного права (права быть избранным) на местных выборах, а значит это решается на уровне закона. Сценарии изменения Конституции для введения дополнительных избирательных цензов не будем рассматривать как нереалистичные.
Конституционный Суд Украины лишь один раз проверял конституционность установления ограничений пассивного избирательного права (ценза), не предусмотренного Конституцией Украины, — дело касалось ценза оседлости на выборах в местные рады для самовыдвиженцев (решение № 17-рп/2003). При этом КСУ указал на неконституционность установления ценза, исключительно учитывая дискриминационный подход, — ценз не касался выдвижения от партий. Так что практики КСУ о признании неконституционными самих по себе цензов для местных выборов нет. Можно прогнозировать, что установление ценза с должным обоснованием оснований и эффективной судебной процедурой не создаст оснований для признания такого ограничения неконституционным.
Венецианская комиссия в «Европейских избирательных наработках» отмечает, что пассивных избирательных прав могут лишать шире, не нарушая общего избирательного права, чем активных. И добавляет: «Здесь вопросом является вступление на публичную должность, и запрет определенным лицам пользоваться им может целиком находиться в законной плоскости, если это будет вредить публичному интересу. Очевидно, принцип пропорциональности должен быть скрупулезно соблюден». Кроме того, Венецианская комиссия в «Отчете об исключении правонарушителей из парламента» отмечает следующее: «Если лицо еще не осуждено, принцип презумпции невиновности противоречит лишению политических прав. Однако, по мнению Венецианской комиссии, отдельные исключения могут быть законными и пропорциональными, например, за преступления, предусмотренные Римским статутом Международного уголовного суда».
Европейская Конвенция о защите прав человека и основополагающих свобод гарантирует только право избираться и быть избранным в национальный парламент и не распространяется на другие виды выборов. Однако конвенция в толковании Страсбургского суда является указателем для национальных судов, в частности и нашего конституционного, который пользуется доктриной «дружественного отношения к международному праву».
Дела, в которых была проверена допустимость введения ограничений пассивного избирательного права, связаны с люстрационными процессами, проведенными после развала соцлагеря. Европейский суд по правам человека в ключевом для нашего случая деле Ždanoka v. Latvia (no. 58278/00, § 123–128, 16.03.2003) установил, что государство может вводить люстрационные процедуры даже с определенной презумпцией виновности (не в уголовном смысле) в отношении группы высших должностных лиц и лиц, об участии которых в антигосударственных действиях доподлинно известно. Дело касалось запрета баллотироваться в парламент депутатам коммунистической партии Латвийской ССР, которые не вышли из партии даже после попытки активного противостояния демократизации страны и ее независимости. Суд не нашел нарушения конвенции, учитывая достоверность фактов причастности заявительницы к событиям начала 1990-х годов, когда прокоммунистическая часть политикума противодействовала восстановлению независимости государства.
Другим важным примером является решение в деле Ādamsons c. Lettonie (no. 3669/03, § 124, 125, 131, 24.06.2008), где суд указал, что ограничения на баллотирование не могут быть автоматическими в отношении очень широкого круга лиц; в случае же установления широкого критерия (в деле это касалось офицеров КГБ) стандарт требует индивидуального подхода к каждому делу. Учитывая то, что заявитель служил на Дальнем Востоке СССР в погранвойсках, которые входили в КГБ, автоматический запрет для него баллотироваться в парламент не отвечал критерию легитимности цели, так что суд установил нарушение конвенции. Для Страсбургского суда важен также временной отрезок между падением авторитаризма, введением ограничения права избираться и его применением. Суд в этом и предыдущем делах отметил, что сразу после падения коммунистического режима общие запреты были обоснованы, но с каждым годом государство должно пересматривать и основательнее объяснять целесообразность введенных запретов, потому что «со временем просто общего подозрения в отношении группы людей было уже недостаточно, и власть должна была предоставить дополнительные аргументы и доказательства» (Ādamsons, § 123).
В единственном пока решении ЕСПЧ относительно люстрации в Украине в деле Полях и другие против Украины (Polyakh and Others v. Ukraine, nos. 58812/15 and 4 others, 17.10.2019) Суд указал на проблемные моменты в процедуре люстрации в Украине, о которых экспертное сообщество знало еще на стадии разработки законопроекта об очистке власти, поскольку они базируются на устойчивой практике Страсбургского суда. ЕСПЧ не отрицал возможности проведения люстрации в отношении функционеров режима Виктора Януковича, однако акцентировал на важности процедур, критериев, пропорциональности и т.п.
Согласно практике ЕСПЧ, установление ограничений пассивного избирательного права по люстрационным мотивам может быть признаком демократии, восстанавливающейся или развивающейся, но отнюдь не постоянной и мощной. Однако государство имеет право принять меры, которые защитят демократию от людей однозначно бывших в свое время вовлеченными в процессы, направленные против самого государства, международного правопорядка и прав человека (например, решение в деле Sidabras and Džiautas v. Lithuania, nos. 55480/00 and 59330/00, § 54, 27.07.2004). А с точки зрения Конституции Украины и государственной позиции, государство должно себя защитить.
Таким образом, пока можно сделать общий вывод, что в Украине не только можно, но и нужно ввести на какой-то срок запрет быть избранным в органы местного самоуправления для функционеров оккупационного режима. Критерии и процедуры, которые следует определить с учетом международных стандартов, могут быть предметом отдельной дискуссии.