Заяви Офісу президента з приводу можливих місцевих виборів в ОРДЛО цієї осені слід розглядати як сигнал, що вже існують певні домовленості. Де-факто, це означає "турборежим" реінтеграції територій, окупованих російськими військами останні шість років.
Президент Зеленський заявив у Мюнхені, що вибори в ОРДЛО продемонструють єдність країни та її неподільність. Такий підхід небезпечний, якщо заради символізму й "картинки" голова держави заплющує очі на політичну, моральну та практичну неготовність цих територій до демократичного українського вибору.
Влада України висуває лише дві умови для проведення місцевих виборів на тимчасово окупованих територіях: контроль кордонів та проведення виборів за українським законодавством. Однак там не функціонує політична інфраструктура, немає українських партій, нізвідки братися проукраїнським кандидатам, а населення чує про Україну з пропагандистських джерел РФ та окупаційних адміністрацій, у кращому разі - з Фейсбуку, Інтернету і розмов із друзями на вільних територіях. Цим вдало користується Москва, нав'язуючи свої умови для реінтеграції Донбасу в склад України.
Ризики реінтеграції за сценарієм Кремля слід розглядати в чотирьох аспектах: геополітичному, внутрішньополітичному, економічному та національному.
Геополітичний
Окрім відлиги у відносинах із ЄС, Кремль знімає з себе відповідальність за війну у Донбасі, адже реінтеграція по-російському - це визнання з боку офіційного Києва не військового вторгнення РФ та окупації Донбасу в 2014 році, а громадянського конфлікту зі сторонами "ДНР" та "ЛНР", програного цим квазіутворенням. До того ж Росія зможе зайняти "суперпозицію" посередника, котрий несправедливо постраждав від ізоляції та нападок з боку цивілізованого світу.
Згода європейських партнерів на такий "мир" - це визнання України сферою російського впливу і можливості Москви обмежувати суверенітет України у власних інтересах. Ця позиція не тільки поставить хрест на європейському майбутньому Молдови та Грузії, а й створить для них небезпечний прецедент. У разі успіху з "реінтеграцією" Донбасу трюк може повторитися з Придністров'ям, Абхазією та Південною Осетією.
Внутрішньополітичний
Визнання автономій "ДНР" і "ЛНР" у складі України призведе до її федералізації із закріпленням цього устрою в Конституції. Можна продовжувати сліпо вірити, що "особливі статуси" не мають нічого спільного з федерацією, проте, по суті вони нею і є. В умовах, коли велика кількість регіональних кланів - під російським контролем, це стане підґрунтям для нових збройних конфліктів або ескалації реального громадянського конфлікту. Другий ризик - "парад автономій" - особливі статуси в інших регіонах.
Місцеві вибори на нав'язаних РФ умовах закріплять у Донбасі владу проросійських угруповань і переведуть їх зі статусу військових злочинців у статус легітимної місцевої влади, на яку офіційний Київ не матиме жодного впливу. Більше того, ці угруповання отримають плацдарм для потрапляння у всеукраїнську політику, адже наступною вимогою буде проведення довиборів на 17 окупованих виборчих округах Донбасу або дострокових парламентських.
Зважаючи на амбіції Путіна, автономія "ДНР" та "ЛНР" матиме не лише формальний характер, а й реальні важелі тиску та нав'язування своєї політичної волі. Фактично, це буде альтернативний політичний центр для проросійських сил, який ширитиме свій контроль на Схід і Південь України.
Економічний
За підрахунками Офісу президента, для відновлення лише підконтрольних територій Донбасу знадобиться не менше 372 мільйонів євро. Можна прогнозувати, що в умовах реінтеграції всіх територій ця цифра зросте в рази і обчислюватиметься мільярдами.
Чи готові допомогти цими коштами європейські партнери - питання дискусійне. Адже якщо Україна піде на умови Кремля - де-факто визнає "громадянську війну" на своїй території, то муситиме брати на себе відповідальність за її наслідки, в тому числі фінансові. Тоді як РФ із уникненням відповідальності за війну в Донбасі уникне будь-яких фінансових зобов'язань. В умовах завищеного дефіциту бюджету, українська влада буде змушена повісити значну частину витрат на власне населення, збільшивши податковий тягар.
Національний
Отримання статусу автономій із політичним впливом для "ДНР" та "ЛНР" і збільшення проросійських сил в українському парламенті стануть для Москви реальними інструментами для вирішення на свою користь питань:
- мови, шляхом отримання для російської статусу регіональної, а згодом і другої державної;
- ідеології, шляхом згортання процесів декомунізації та деколонізації;
- культури, шляхом скасування квот на аудіо- та відеоконтент, зняття обмежень для російських книжок, скасування заборони на в'їзд для російських артистів.
З капітуляцією України амністію отримають бойовики, які воювали на Донбасі, а українські військові та добровольці будуть визнані злочинцями, яких теж амністують. Тоді українська влада поставить знак рівності між обома сторонами.
Наступним кроком проросійських сил стане переслідування представників проукраїнських рухів: активістів, волонтерів, політиків, митців.
Окреме питання - практичний аспект реінтеграції.
Отже, за умовами реінтеграції за українським сценарієм, спершу слід оцінити, що ми маємо (не маємо) після шести років непідконтрольності територій так званих ОРДЛО.
Не маємо точної інформації про реальну кількість:
- російських військових, представників спецслужб та завербованих ними людей;
- населення окупованих територій;
- громадян з ОРДЛО, які отримали російське громадянство.
- Також не маємо:
- ефективних каналів комунікації з населенням ОРДЛО;
- чіткої оцінки втрат для України та обсягу ресурсів, потрібних для відновлення;
- стратегії повернення окупованих територій у правове поле України, зокрема у сферах правосуддя, правопорядку та адміністративних процедур.
За таких умов, спираючись на світові практики, можна стверджувати, що реінтеграція триватиме щонайменше 5–15 років. Якщо підходити до неї не з позиції передвиборних обіцянок, популізму та нереалістичних вимог, нав'язаних Мінськими угодами і формулою Штайнмаєра, а з позиції української держави, то процес має складатися з двох частин.
Фінансова частина:
- • попередня фінансова оцінка вартості відновлення інфраструктурних, соціальних об'єктів та повернення окупованої території у гривневу зону;
- • створення резервного фонду відновлення цих територій. Розміри внесків мають стати частиною перемовин у Нормандському форматі. Ключовий контриб'ютор - РФ. Ще до отримання контролю над кордонами фонд має бути наповнений не менш як на 50% від необхідної суми;
- • макроекономічний аналіз відновлення економіки регіону з покроковою стратегією.
Практична частина перших кроків реінтеграції:
1 етап
- повернення контролю над територіями, включно з кордонами;
- виведення російських військ і терористичних угрупувань;
- роззброєння населення та введення загонів національної поліції, сформованої переважно з переселенців, під координацією тимчасової безпекової місії міжнародних організацій;
- розмінування об'єктів і знищення небезпечних залишків боєприпасів;
- вивчення проблематики населення регіону;
- комунікаційна стратегія щодо планів і подальших кроків реінтеграції.
Завершення етапу:
- • спільний звіт міжнародних організацій (ОБСЄ, ООН) щодо стану безпеки, відсутності нелегальних військових формувань та зброї;
- • встановлення повного контролю над державними органами та іншими владними структурами з боку України.
- Термін: 1–3 роки (за умови виконання зобов'язань із боку РФ).
2 етап (паралельно першому)
- • призначення тимчасових адміністрацій і керівництва в державних органах влади на місцях. Питання місцевого самоврядування на час перехідного періоду передаються цим органам;
- • відновлення ключових інфраструктурних об'єктів;
- • забезпечення сталого транспортного сполучення з рештою України;
- • розв'язання гуманітарних проблем;
- • повернення території у гривневу зону разом із відновленням функціонування державних банків та фінустанов;
- • запровадження перехідного режиму оподаткування для місцевого бізнесу, а також для резидентів і нерезидентів, що матимуть бізнес-відносини з цією територією;
- • відновлення соціальних виплат;
- • визначення порядку відновлення функціонування всіх органів влади відповідно до чинного законодавства України;
- • проведення аудиту процесів і стану трансформацій.
Завершення етапу:
- • окуповані території повернулися у фінансове поле України;
- • забезпечено базові соціальні зобов'язання;
- • ключова інфраструктура функціонує у штатному режимі;
- • розроблено план дій із відновлення української юрисдикції.
Термін: від 1 до 3 років.
З етап
- • перехідне законодавство і правосуддя, з обмеженням видів діяльності для осіб, які співпрацювали з окупантами, але не вчиняли військових злочинів;
- • запровадження урядової програми відновлення правових статусів (цивільно-правові стани, оформлення нерухомості та іншого майна і т.д.) з паралельним контролем достовірності даних та підстав набуття;
- • відновлення роботи державних реєстрів.
Цьому етапу має передувати прийняття нормативної бази та критеріїв реалізації. Надважливою є постійна комунікація з населенням щодо всіх процесів. Кожна справа має бути ретельно вивчена й не містити винятків або спеціальних підходів: однакове застосування закону до всіх і право на захист.
Завершальний етап:
- • злочинцям винесено вироки (в тому числі заочні);
- • відновлено правові статуси та зв'язки населення;
- • забезпечено правопорядок і правосуддя.
Термін: 3–5 років.
4 етап (паралельно етапу 3)
- • державна комунікаційна програма порозуміння населення окупованої території та інших територій України;
- • програма подолання наслідків пропаганди;
- • програми психологічної реабілітації для різних вікових груп;
- • налагодження українського телерадіомовлення;
- • забезпечення функціонування освітніх установ за програмами України;
- • повернення вищих навчальних закладів, що перебувають в екзилі;
- • культурні фестивалі та події;
- • соціальна й гуманітарна реінтеграція.
Завершальний етап:
- • окуповані території повернулися в інформаційне і культурне поле України, вийшли з-під впливу пропаганди Росії;
- • налагоджено суспільний діалог та соціальні зв'язки;
- • забезпечено освіту всіх рівнів;
- • населення повернулося до мирного життя.
Державна політика цього етапу не повинна містити питань, які можуть поляризувати або антагоністично налаштовувати різні регіони.
Термін: від 1 року до безперервного підходу на постійній основі.
Запропонований план загальний і далеко не повний, але він дає уявлення про складність і реалістичні часові рамки кроків, які необхідно пройти, аби провести на окупованих територіях вибори до органів представницької демократії на місцях і на загальнонаціональному рівні; паралельно розкриває всі ризики проведення реальних і потрібних заходів реінтеграції.