Заявления Офиса президента по поводу возможных местных выборов в ОРДЛО этой осенью нужно рассматривать как сигнал, что уже существуют некие договоренности. Де-факто, это означает "турборежим" реинтеграции территорий, оккупированных российскими войсками последние шесть лет.
Президент Зеленский заявил в Мюнхене, что выборы в ОРДЛО продемонстрируют единство страны и ее неделимость. Такой подход опасен, если ради символизма и "картинки" глава государства закрывает глаза на политическую, моральную и практическую неготовность этих территорий к демократическому украинскому выбору.
Власть Украины выдвигает лишь два условия для проведения местных выборов на временно оккупированных территориях: контроль границ и проведение выборов по украинскому законодательству. Однако там не функционирует политическая инфраструктура, нет украинских партий, неоткуда взяться проукраинским кандидатам, а население слышит об Украине из пропагандистских источников РФ и оккупационных администраций, в лучшем случае - из Фейсбука, Интернета и разговоров с друзьями на свободных территориях. Этим удачно пользуется Москва, навязывая свои условия для реинтеграции Донбасса в состав Украины.
Риски реинтеграции по сценарию Кремля нужно рассматривать в четырех аспектах: геополитическом, внутриполитическом, экономическом и национальном.
Геополитический
Кроме оттепели в отношениях с ЕС, Кремль снимает с себя ответственность за войну в Донбассе, ведь реинтеграция по-русски - это признание официальным Киевом не военного вторжения РФ и оккупации Донбасса в 2014 году, а гражданского конфликта со сторонами "ДНР" и "ЛНР", проигранного этим квазиобразованием. К тому же Россия сможет занять "суперпозицию" посредника, несправедливо пострадавшего от изоляции и нападок со стороны цивилизованного мира.
Согласие европейских партнеров на такой "мир" - это признание Украины сферой российского влияния и возможности Москвы ограничивать суверенитет Украины в своих интересах. Такая позиция не только поставит крест на европейском будущем Молдовы и Грузии, но и создаст опасный для них прецедент. В случае успеха с "реинтеграцией" Донбасса трюк может повториться с Приднестровьем, Абхазией и Южной Осетией.
Внутриполитический
Признание автономий "ДНР" и "ЛНР" в составе Украины приведет к ее федерализации с утверждением этого устройства в Конституции. Можно продолжать слепо верить, что "особые статусы" не имеют ничего общего с федерацией, однако, по сути они ею и являются. В условиях, когда многие региональные кланы пребывают под российским контролем, это станет основанием для новых вооруженных конфликтов или эскалации реального гражданского конфликта. Второй риск - "парад автономий" - особые статусы в других регионах.
Местные выборы на навязанных РФ условиях закрепят в Донбассе власть пророссийских группировок и переведут их из статуса военных преступников в статус легитимной местной власти, на которую официальный Киев не будет иметь никакого влияния. Более того, эти группировки получат плацдарм для попадания во всеукраинскую политику, ведь следующим требованием будет проведение довыборов на 17 оккупированных избирательных округах Донбасса или досрочных парламентских.
Принимая во внимание амбиции Путина, автономия "ДНР" и "ЛНР" будет иметь не только формальный характер, но и реальные рычаги давления и навязывания своей политической воли. Фактически, это будет альтернативный политический центр для пророссийских сил, который будет расширять свой контроль на Восток и Юг Украины.
Экономический
По подсчетам Офиса президента, для восстановления только подконтрольных территорий Донбасса понадобится не менее 372 миллионов евро. Можно прогнозировать, что в условиях реинтеграции всех территорий эта цифра возрастет в несколько раз и будет исчисляться миллиардами.
Готовы ли помочь этими средствами европейские партнеры - вопрос спорный. Ведь если Украина пойдет на условия Кремля - де-факто признает "гражданскую войну" на своей территории, то будет должна взять на себя ответственность за ее последствия, в том числе финансовые. Тогда как РФ, избежав ответственности за войну в Донбассе, избежит и любых финансовых обязательств. В условиях завышенного дефицита бюджета, украинская власть будет вынуждена повесить значительную часть затрат на свое население, увеличив налоговое бремя.
Национальный
Получение статуса автономий с политическим влиянием для "ДНР" и "ЛНР" и увеличение пророссийских сил в украинском парламенте станут для Москвы реальными инструментами решения в свою пользу вопросов:
- языка, путем получения для русского статуса регионального, а со временем и второго государственного;
- идеологии, путем сворачивания процессов декоммунизации и деколонизации;
- культуры, путем отмены квот на аудио- и видеоконтент, снятия ограничений для российских книг, отмены запретов на въезд для российских артистов.
С капитуляцией Украины амнистию получат боевики, воевавшие на Донбассе, а украинские военные и добровольцы будут признаны преступниками, которых тоже амнистируют. Тогда украинская власть поставит знак равенства между обеими сторонами.
Следующим шагом пророссийских сил станет преследование представителей проукраинских движений: активистов, волонтеров, политиков, художников.
Отдельный вопрос - практический аспект реинтеграции.
Итак, по условиям реинтеграции по украинскому сценарию, сначала нужно оценить, что у нас есть (чего нет) после шести лет неподконтрольности территорий так называемых ОРДЛО.
Не имеем точной информации о реальном количестве:
- российских военных, представителей спецслужб и завербованных ими людей;
- населения оккупированных территорий;
- граждан из ОРДЛО, получивших российское гражданство.
- Также отсутствуют:
- эффективные каналы коммуникации с населением ОРДЛО;
- четкая оценка потерь Украины и объема ресурсов, нужных для восстановления;
- стратегия возвращения оккупированных территорий в правовое поле Украины, в частности в сферах правосудия, правопорядка и административных процедур.
При таких условиях, опираясь на мировые практики, можно утверждать, что реинтеграция будет длиться по меньшей мере 5–15 лет. Если подходить к ней не с позиции предвыборных обещаний, популизма и нереалистичных требований, навязанных Минскими соглашениями и формулой Штайнмаера, а с позиции украинского государства, то процесс должен состоять из двух частей.
- Финансовая часть:
- • предварительная финансовая оценка стоимости восстановления инфраструктурных, социальных объектов и возвращения оккупированной территории в гривневую зону;
- • создание резервного фонда восстановления этих территорий. Размеры взносов должны стать частью переговоров в Нормандском формате. Ключевой контрибъютор - РФ. Еще до получения контроля над границами фонд должен быть наполнен не менее чем на 50% от необходимой суммы;
- • макроэкономический анализ восстановления экономики региона с пошаговой стратегией.
Практическая часть первых шагов реинтеграции:
1-й этап
- возвращение контроля над территориями, включая границы;
- вывод российских войск и террористических группировок;
- разоружение населения и введение отрядов национальной полиции, сформированной преимущественно из переселенцев, под координацией временной безопасностной миссии международных организаций;
- разминирование объектов и уничтожение опасных остатков боеприпасов;
- изучение проблематики населения региона;
- коммуникационная стратегия планов и дальнейших шагов реинтеграции.
Завершение этапа:
- • общий отчет международных организаций (ОБСЕ, ООН) о состоянии безопасности, отсутствии нелегальных военных формирований и оружия;
- • установление полного контроля над государственными органами и другими властными структурами со стороны Украины.
Срок: 1–3 года (при условии выполнения обязательств со стороны РФ).
2-й этап (параллельно первому)
- • назначение временных администраций и руководства в государственных органах власти на местах. Вопросы местного самоуправления на время переходного периода передаются этим органам;
- • восстановление ключевых инфраструктурных объектов;
- • обеспечение постоянного транспортного соединения с остальной Украиной;
- • решение гуманитарных проблем;
- • возвращение территории в гривневую зону вместе с восстановлением функционирования государственных банков и финучреждений;
- • введение переходного режима налогообложения для местного бизнеса, а также для резидентов и нерезидентов, которые будут иметь бизнес-отношения с этой территорией;
- • восстановление социальных выплат;
- • определение порядка восстановления функционирования всех органов власти, согласно действующему законодательству Украины;
- • проведение аудита процессов и состояния трансформаций.
Завершение этапа:
- • оккупированные территории вернулись в финансовое поле Украины;
- • обеспечены базовые социальные обязательства;
- • ключевая инфраструктура функционирует в штатном режиме;
- • разработан план действий по восстановлению украинской юрисдикции.
Срок: от 1 до 3 лет.
3-й этап
- • переходное законодательство и правосудие с ограничением видов деятельности для лиц, сотрудничавших с оккупантами, но не совершавших военных преступлений;
- • введение правительственной программы восстановления правовых статусов (гражданско-правовые состояния, оформление недвижимости и другого имущества и т.д.) с параллельным контролем достоверности данных и оснований приобретения;
- • восстановление работы государственных реестров.
Этому этапу должно предшествовать принятие нормативной базы и критериев реализации. Сверхважной является постоянная коммуникация с населением по всем процессам. Каждое дело должно быть тщательно изучено и не должно содержать исключений или специальных подходов: одинаковое применение закона ко всем и право на защиту.
Завершающий этап:
- • преступникам вынесены приговоры (в том числе заочные);
- • восстановлены правовые статусы и связи населения;
- • обеспечены правопорядок и правосудие.
Срок: 3–5 лет.
4-й этап (параллельно 3-му этапу)
- • государственная коммуникационная программа согласия населения оккупированной территории и других территорий Украины;
- • программа преодоления последствий пропаганды;
- • программы психологической реабилитации для разных возрастных групп;
- • налаживание украинского телерадиовещания;
- • обеспечение функционирования образовательных учреждений по программам Украины;
- • возвращение высших учебных заведений, находящихся в изгнании;
- • культурные фестивали и события;
- • социальная и гуманитарная реинтеграция.
Завершающий этап:
- • оккупированные территории вернулись в информационное и культурное поле Украины, вышли из-под влияния пропаганды России;
- • налажен общественный диалог и социальные связи;
- • обеспечено образование всех уровней;
- • население вернулось к мирной жизни.
Государственная политика этого этапа не должна содержать вопросов, которые могут поляризовать или антагонистически настраивать разные регионы.
Срок: от одного года до беспрерывного подхода на постоянной основе.
Предложенный план общий и далеко не полный, но он дает представление о сложности и реалистичных временных рамках шагов, которые необходимо сделать, чтобы провести на оккупированных территориях выборы в органы представительской демократии на местах и на общенациональном уровне; параллельно раскрывает все риски проведения реальных и нужных мер реинтеграции.