26 квітня 2018 року Конституційний суд визнав неконституційним Закон "Про всеукраїнський референдум", ухвалений іще 2012 року. Примітно, що КСУ вказав як на порушення Верховною Радою процедури ухвалення закону, так і на ухвалення парламентом неконституційних за змістом положень. Рішення суду зупинило можливість змінювати Конституцію в неконституційний спосіб проведенням маніпулятивного національного референдуму, натомість держава отримала серйозну законодавчу прогалину.
Рішення КСУ №4-р/2018 є надважливим, оскільки в ньому суд розвинув практику визнання неконституційними законів на підставі порушення конституційної процедури їх ухвалення. Порушення вимоги особистого голосування парламентарями, нерозгляд законопроекту на засіданні профільного комітету, системний і грубий характер цих порушень, що мали істотний вплив на остаточний результат, - усе це було однією з підстав для визнання закону неконституційним повністю. Окрім того, Конституційний суд дійшов висновку, що цим законом встановлювалася процедура зміни Конституції в неконституційний спосіб, обмежувалися конституційні повноваження парламенту щодо внесення змін до Конституції України, обмежувалися повноваження КСУ щодо здійснення попереднього конституційного контролю.
На всі ці аспекти неодноразово звертали увагу неурядові українські та міжнародні організації, а також міжнародна спільнота ще з кінця 2012 року. Згадаймо створення коаліції громадських організацій "За чесний референдум", Висновок Венеційської комісії, заяви міжнародної організації IFES. Подання до Конституційного суду щодо визнання неконституційним Закону "Про всеукраїнський референдум" 2012 року було першим відкритим конституційним поданням громадянського суспільства, яке підтримали обрані після Революції Гідності народні депутати.
Проте поточний склад ВР відмовлявся помічати існування неконституційного закону і, відповідно, ухвалювати нову законодавчу процедуру проведення всеукраїнського референдуму. Через бездіяльність парламенту громадяни позбавлені гарантованого їм права на участь у національному референдумі, бо закону, який забезпечував би реалізацію цього права, немає. Ситуація з місцевими референдумами аналогічна - ще з 2012 року.
Парламент не відреагував і на рішення КСУ, демонструючи давню проблему неналежного виконання Верховною Радою рішень Конституційного суду. Хоча ВР мала би негайно розпочати відповідну законотворчу роботу.
Верховна Рада взагалі має проблеми з нормативно-правовим регулюванням двох форм демократії - безпосередньої (референдум) та опосередкованої (вибори). І в коаліційній парламентській угоді, і в Плані законодавчого забезпечення реформ в Україні закріплено запровадження нової виборчої системи. Згідно із Планом, нова редакція Закону "Про вибори народних депутатів України" мала бути ухвалена 2017 року, нова редакція Закону "Про всеукраїнський референдум" - ще 2016-го.
Маємо надію, що парламент таки виконає свої зобов'язання до чергових парламентських виборів. Проте хочемо завчасно привернути увагу до важливості якісного демократичного законодавства щодо референдуму, до встановлення чіткої процедури його проведення.
Достатньо згадати останні приклади маніпулятивних референдумів у Туреччині, Зімбабве, Білорусі й, зрештою, в Криму. Технології цих референдумів різняться, але наслідком усіх є ухвалення запрограмованого рішення й істотна фальсифікація результатів. Референдум - це той інститут, до якого маємо ставитися з обережністю, без надмірного романтизму.
Вітчизняні політики говорять про потребу провести референдум щодо вступу України до ЄС і НАТО, щодо скасування мораторію на продаж землі тощо. Без урегулювання процедури легальна практика їх проведення неможлива.
То яким має бути нове референдумне законодавство?
Насамперед необхідно забезпечити реалізацію конституційних положень щодо національних референдумів і врахувати європейський доробок щодо їх організації та проведення.
Стандарти належної практики проведення референдумів закріплено в Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи №1121 (1997) "Про інструменти участі громадян у представницькій демократії", Керівних принципах для конституційних референдумів на національному рівні, ухвалених Венеційською комісією 6–7 листопада 2001 року (Венеція), Кодексі належної практики щодо референдумів, ухваленому Радою з демократичних виборів і Венеційською комісією 16–17 березня 2007 року (Венеція).
Отже, закон повинен відповідати низці необхідних вимог.
1. Має бути чітко окреслений предмет референдуму.
Два випадки передбачені Конституцією:
а) коли йдеться про внесення змін до розділу І "Загальні положення", розділу ІІІ "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України (за умови схвалення цих змін не менше ніж 300 народними обранцями);
б) коли порушується питання про зміну території України (у разі ухвалення закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України, укладеного президентом України).
Але є потреба чітко врегулювати й предмет всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.
2. При врегулюванні предмета всеукраїнського референдуму за народною ініціативою необхідно встановити предметну і процедурну придатність текстів, що виносяться на референдум. Слід обмежитися винесенням на референдум лише одного питання і заборонити поєднувати референдум із проведенням будь-яких національних та місцевих виборів.
На наш погляд, треба надати українському народові право ініціювати й скасовувати на референдумі закони України або окремі їх положення.
3. Порядок формування персонального складу окружних і дільничних комісій референдуму має забезпечити рівну кількість прихильників та опонентів питання, що виноситься на референдум.
4. Потрібно розділити інформаційне забезпечення проведення референдуму і агітацію.
5. Є потреба запровадити публічне фінансування інформаційного забезпечення і прозорість фінансування агітаційної компанії прихильників та опонентів питання, що виноситься на референдум.
До слова, парламент позбавлений необхідності розпочинати законодавчий процес з нуля, адже у Верховній Раді з літа 2015 року зареєстровано проект закону №2145а, що передбачає належну процедуру проведення національних референдумів і відповідає вимогам Конституції та європейським стандартам належної практики проведення референдумів. Він був напрацьований експертами під час Революції Гідності. Зважаючи на законодавчі зміни, що відбулися з моменту його реєстрації, зокрема й зміни до Конституції України в частині правосуддя, проект закону потребує доопрацювання. Експерти невідкладно після рішення КСУ розпочали відповідну роботу, проте парламент досі мовчить.
Якою може бути подальша доля законопроекту №2145а? Оскільки його внесено до порядку денного сесії парламенту, суб'єкт законодавчої процедури самостійно не може його відкликати. Проект може бути проголосований у першому читанні та доопрацьований між першим і другим читанням, і такий варіант видається найліпшим. Можливий провал голосування в першому читанні або повернення законопроекту суб'єкту законодавчої ініціативи на доопрацювання.
Проблема в тому, що для будь-якого із цих варіантів потрібно, щоб законопроект потрапив до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради, чого, на жаль, не відбувається. Ще 22 січня 2017 року профільний комітет ухвалив висновок, яким запропонував парламенту визначитись із подальшою долею цього законопроекту голосуванням, проте жодних кроків так і не було зроблено.
На наш погляд, комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя має створити робочу групу для доопрацювання проекту закону №2145а. Це треба робити невідкладно, адже українці й надалі залишаються без можливості голосувати на референдумі. Є ризик, що майбутній проект закону, який регулюватиме проведення референдуму, ухвалюватимуть нашвидкуруч, під політичне замовлення, під конкретне політичне рішення. Тоді якість цього важливого документа може виявитися дуже сумнівною, а відтак, цілком імовірно, призвести до маніпуляцій із результатами волевиявлення українців. Або взагалі державу спіткатиме спроба провести референдум без процедури, коли хтось, прикриваючись конституційним правом громадян, спробує нав'язати Україні власний порядок денний.