26 апреля 2018 года Конституционный суд признал неконституционным Закон "О всеукраинском референдуме", принятый еще в 2012 году. Примечательно, что КСУ указал как на нарушение Верховной Радой процедуры принятия закона, так и на принятие парламентом неконституционных по содержанию положений. Решение суда остановило возможность изменять Конституцию неконституционным способом путем проведения манипулятивного национального референдума, но вместе с тем государство получило серьезный законодательный пробел.
Решение КСУ № 4-р/2018 является сверхважным, поскольку в нем суд развил практику признания неконституционными законов на основании нарушения конституционной процедуры их принятия. Нарушение требования личного голосования парламентариями, нерассмотрение законопроекта на заседании профильного комитета, системный и грубый характер этих нарушений, оказывающих существенное влияние на окончательный результат, - все это послужило основаниями для признания закона неконституционным полностью. Кроме того, Конституционный суд пришел к выводу, что этим законом устанавливалась процедура изменения Конституции неконституционным способом, ограничивались конституционные полномочия парламента по внесению изменений в Конституцию Украины, ограничивались полномочия КСУ по осуществлению предварительного конституционного контроля.
На все эти аспекты неоднократно обращали внимание неправительственные украинские и международные организации, а также международное сообщество еще с конца 2012 года. Вспомним создание коалиции общественных организаций "За честный референдум", Вывод Венецианской комиссии, заявления международной организации IFES. Представление в Конституционный суд о признании неконституционным Закона "О всеукраинском референдуме" 2012 года было первым открытым конституционным представлением гражданского общества, которое поддержали избранные после Революции достоинства народные депутаты.
Однако нынешний состав ВР отказывался замечать существование неконституционного закона и, соответственно, принимать новую законодательную процедуру проведения всеукраинского референдума. Из-за бездеятельности парламента граждане лишены гарантированного им права на участие в национальном референдуме, поскольку закона, который обеспечивал бы реализацию этого права, нет. Ситуация с местными референдумами аналогичная - еще с 2012 года.
Парламент не отреагировал и на решение КСУ, демонстрируя давнюю проблему ненадлежащего выполнения Верховной Радой решений Конституционного суда. Хотя ВР должна была бы немедленно начать соответствующую законотворческую работу.
В Верховной Раде в целом существуют проблемы с нормативно-правовым регулированием двух форм демократии - непосредственной (референдум) и опосредованной (выборы). И в коалиционном парламентском соглашении, и в Плане законодательного обеспечения реформ в Украине закреплено внедрение новой избирательной системы. Согласно Плану, новая редакция Закона "О выборах народных депутатов Украины" должна была быть принята в 2017 году, новая редакция Закона "О всеукраинском референдуме" - еще в 2016-м.
Есть надежда, что парламент все же выполнит свои обязательства к очередным парламентским выборам. Но хотим заранее привлечь внимание к важности качественного демократического законодательства относительно референдума, к установлению четкой процедуры его проведения.
Достаточно вспомнить последние примеры манипулятивных референдумов в Турции, Зимбабве, Беларуси и, наконец, в Крыму. Технологии этих референдумов отличаются, но последствием всех являются принятие запрограммированного решения и существенная фальсификация результатов. Референдум - это тот институт, к которому надо относиться с осторожностью, без чрезмерного романтизма.
Отечественные политики говорят о потребности провести референдум о вступлении Украины в ЕС и НАТО, об отмене моратория на продажу земли и т.п. Без урегулирования процедуры легальная практика их проведения невозможна.
Так каким должно быть новое референдумное законодательство?
Прежде всего необходимо обеспечить реализацию конституционных положений о национальных референдумах и учесть европейский опыт их организации и проведения.
Стандарты надлежащей практики проведения референдумов закреплены в Резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы №1121 (1997) "Об инструментах участия граждан в представительной демократии", в Руководящих принципах для конституционных референдумов на национальном уровне, принятых Венецианской комиссией 6–7 ноября 2001 года (Венеция), в Кодексе надлежащей практики относительно референдумов, принятом Советом по демократическим выборам и Венецианской комиссией 16–17 марта 2007 года (Венеция).
Следовательно, закон должен соответствовать ряду необходимых требований.
1. Должен быть четко очерчен предмет референдума.
Два случаи предусмотрены Конституцией:
а) когда речь идет о внесении изменений в раздел І "Общие положения", раздела ІІІ "Выборы. Референдум" и раздела XIII "Внесение изменений в Конституцию Украины" Конституции Украины (при условии принятия этих изменений не менее 300 народными избранниками);
б) когда поднимается вопрос об изменении территории Украины (в случае принятия закона о ратификации международного договора об изменении территории Украины, заключенного президентом Украины).
Но есть потребность четко урегулировать и предмет всеукраинского референдума по народной инициативе.
2. При урегулировании предмета всеукраинского референдума по народной инициативе необходимо установить предметную и процедурную пригодность текстов, которые выносятся на референдум. Следует ограничиться вынесением на референдум только одного вопроса и запретить объединять референдум с проведением каких-либо национальных и местных выборов.
На наш взгляд, надо предоставить украинскому народу право инициировать и отменять на референдуме законы Украины или отдельные их положения.
3. Порядок формирования персонального состава окружных и участковых комиссий референдума должны обеспечить равное количество приверженцев и оппонентов вопроса, который выносится на референдум.
4. Надо разделить информационное обеспечение проведения референдума и агитацию.
5. Есть потребность ввести публичное финансирование информационного обеспечения и прозрачность финансирования агитационной кампании приверженцев и оппонентов вопроса, который выносится на референдум.
Кстати, парламент лишен необходимости начинать законодательный процесс с нуля, ведь в Верховной Раде с лета 2015 года зарегистрирован проект закона №2145а, который предусматривает надлежащую процедуру проведения национальных референдумов и соответствует требованиям Конституции и европейским стандартам надлежащей практики проведения референдумов. Он был наработан экспертами во время Революции достоинства. С учетом законодательных изменений, произошедших с момента его регистрации, в частности и изменений в Конституцию Украины в части правосудия, проект закона нуждается в доработке. Эксперты безотлагательно после решения КСУ начали соответствующую работу, но парламент до сих пор молчит.
Какой может быть дальнейшая судьба законопроекта №2145а? Поскольку он внесен в повестку дня сессии парламента, субъект законодательной процедуры самостоятельно не может его отозвать. Проект может быть проголосован в первом чтении и доработан между первым и вторым чтениям, и такой вариант кажется самым лучшим. Возможен провал голосования в первом чтении или возврат законопроекта субъекту законодательной инициативы на доработку.
Проблема в том, что для каждого из этих вариантов надо, чтобы законопроект попал в повестку дня пленарного заседания Верховной Рады, чего, к сожалению, не происходит. Еще 22 января 2017 года профильный комитет одобрил вывод, которым предложил парламенту определиться с дальнейшей судьбой этого законопроекта голосованием, но никаких шагов так и не было сделано.
На наш взгляд, комитет Верховной Рады Украины по вопросам правовой политики и правосудия должен создать рабочую группу для доработки проекта закона №2145а. Это надо делать безотлагательно, ведь украинцы и в дальнейшем остаются без возможности голосовать на референдуме. Есть риск, что будущий проект закона, который будет регулировать проведение референдума, будут принимать на скорую руку, под политический заказ, под конкретное политическое решение. Тогда качество этого важного документа может оказаться очень сомнительным, а следовательно, вполне вероятно, привести к манипуляциям с результатами волеизъявления украинцев. Или в целом в государстве может быть предпринята попытка провести референдум без процедуры, когда кто-то, прикрываясь конституционным правом граждан, попытается навязать Украине собственную повестку дня.