Цього тижня пропозиції Державної податкової служби і Міністерства фінансів України, викладені в підготовленій відомствами Концепції реформування податкової системи, набули форми законопроекту. Формально вважати таким документ ще не можна - він не був опублікований, а його обговорення відбувається поки що тільки на експертному рівні. DT.UA вирішило не залишатися осторонь цього процесу й сьогодні пропонує своїм читачам думки двох його сторін - одного з активних прихильників концепції, які мають стосунок до її розробки (Д.Серебрянського), а також незалежного експерта (О. Кірша).
12 липня 2012 року в Міністерстві фінансів України відбулася спільна з Державною податковою службою презентація принципово нових для української економіки та громадськості змін до системи оподаткування. Відверто визнаємо, що таких змін фінансова система України ще не знала, а суспільство явно не було готове отримати такий реформаторський пакет від фіскальних органів. Засоби масової інформації з обережністю розпочали обговорення пропонованих змін. Експерти та зацікавлена спільнота проводять власні розрахунки (до речі, разом з чиновниками), таким чином знайомлячись мовою цифр з концептуальними положеннями наданих пропозицій. Існуюче обговорення є досить різноманітним: від визнання чиновниками фіскального дефолту чинної податкової системи до передвиборного популізму тих же чиновників. Але якими насправді є причини необхідності таких радикальних змін в податковій системі?
Симптоми та діагноз
Передусім макроекономічні. В країні кумулятивно сформувалася розбалансована система державних фінансів, що проявляється у зростаючому дефіциті Пенсійного фонду України (ПФУ), від’ємному сальдо торговельного балансу. Ці дві глобальні для України проблеми створюють чимало інших локальних проблем для кожного українця і іноземного громадянина, який займається бізнесом у цій країні.
Чому вони виникли? Все дуже просто - українська економіка (за винятком харчової галузі) не працює на українського споживача. Ми практично нічого не виробляємо для задоволення споживчого попиту населення, не кажучи вже про інвестиційний. Навіть класичний для української економіки експорт металургійної промисловості поступово переростає в нетиповий імпорт (особливо це проявилося під час підготовки країни до Євро-2012). Статистика - річ уперта і шокуюча: відношення обсягу експортно-імпортних операцій (товарів і послуг) до ВВП України за 2010 рік дорівнювало 103,16%. Водночас аналогічний показник у цілому по світовій економіці становив 55,85%, у Бразилії - 23,19, Росії - 51,74, Індії - 46,31, Китаї - 62,24%. Іншими словами, економіка України розвивається не стільки на національних можливостях, можливостях внутрішнього ринку, скільки на можливостях міжнародних ринків. Так, за даними Звіту про глобальну конкурентоспроможність Всесвітнього економічного форуму за 2011-2012 роки, за розміром внутрішнього ринку Україна посідає 37-ме місце серед 142 країн світу, водночас за ефективністю товарних ринків - лише 129-ту позицію.
Як добре відомо, орієнтація економіки України на пріоритетне обслуговування зовнішнього попиту робить вітчизняну економіку залежною від перманентних світових економічних криз.
Надмірна відкритість економіки України, низька диверсифікація товарного експорту призвели до того, що починаючи з серпня 2005 року в Україні фіксується постійно зростаючий дефіцит торговельного балансу. В кризовий 2008 рік дефіцит торговельного балансу становив 14,8% ВВП країни. До другого кварталу 2010-го дефіцит потроху скорочувався (разом із зовнішньою торгівлею), але з третього кварталу розпочалося подальше збільшення від’ємного торговельного сальдо з 4 до 8,6% за підсумками 2011 року. Іншими словами, зовнішні ринки для українського експорту поступово звужуються, а внутрішній ринок для імпортних товарів поступово розширюється.
Тут слід зазначити, що це тільки офіційна статистика, яка не враховує обсягів нелегального імпорту. За розрахунками спеціалістів НДІ фінансового права Національного університету ДПС України, неофіційний імпорт товарів становив, наприклад, у 2010 році 11,7 млрд. дол. США (21,6% офіційного товарного імпорту), у 2007 році - 17,1 млрд. дол. США (35,1% офіційного товарного імпорту). Причиною такої ситуації явно виступає небажання бізнесу сплачувати встановлені платежі до бюджету. Унаслідок цього страждає як бюджет, так і національний товаровиробник.
Звідси породжується і друга глобальна проблема - дефіцит Пенсійного фонду України. Тут зробимо застереження: формування доходів ПФУ не належить до компетенції податкової служби, проте від цього не стає менш актуальною проблема не тільки надмірного соціального навантаження на фонд оплати праці, а й пошуку механізму її розв’язання. Ця проблема по суті є комплексною, вона стимулює бізнес до тісної співпраці з інститутом податкової оптимізації. Тому її вирішення - це крок до стабілізації державних фінансів.
Слід зазначити, що видатки Пенсійного фонду демонструють загрозливе зростання (див. рис.) і фактично є порівнянними з обсягами видатків бюджету України. Цілком зрозуміло, що функціонування в одній країні двох таких масштабних централізованих фондів неминуче призведе до їх значної взаємозалежності, внаслідок якої стануть можливими схеми перетікання коштів з одного фонду в інший. Така їх кореляція робить систему державних фінансів вразливою в періоди економічних криз, тому що їх вплив на один із зазначених фондів автоматично призведе до мультиплікативного ефекту на інший фонд.
Так, цілком очевидно, що на тлі загального зростання доходів і видатків Пенсійного фонду, які у 2011 році потроїлися порівняно з 2005-м, значна частина коштів ПФУ формується за рахунок надходження коштів із Державного бюджету України. В аналізованому періоді їх частка у структурі доходів ПФУ коливалась у межах 30%, досягши пікового значення у 2010 році (35%). Загалом проблема розбалансування Пенсійного фонду в Україні була серед ключових ризиків для стабільності системи державних фінансів. Вона не лише провокує соціально-економічну напругу, а й має наслідком відволікання значного обсягу бюджетних коштів на пенсійну систему, що не є економічно доцільним. Такі кошти можна було б більш ефективно використати у цілях інвестування.
Та чи не найважливішим моментом є те, що дефіцит ПФУ (а це близько 3% ВВП) у кінцевому підсумку покривається за рахунок коштів платників податків. Тобто в тому випадку, якщо ефективність використання коштів Пенсійним фондом буде доведена, кардинальної перебудови потребує податкова система України у розрізі бюджетоформуючих податків.
Найважливішим з фіскальної точки зору податком є ПДВ, а, зважаючи на доволі складний механізм його адміністрування, можливо, саме в ньому частково криються і схеми уникнення від сплати внесків до позабюджетних соціальних фондів, і наявні резерви підвищення фіскальної ефективності.
Запропоновані рецепти
Отже, що ж пропонується для мінімізації вищезазначених проблем у презентованих змінах до системи оподаткування?
Насамперед громадськості слід звернути увагу на те, що пропоновані зміни не стосуються платників спрощеної системи оподаткування. Для цієї групи платників все залишається без змін. Фіксований сільськогосподарський податок також залишається без змін. Єдине, що забирають у сільгоспвиробників, так це пільги, а саме: спеціальний режим сплати ПДВ.
ПДВ. Найбільш резонансним є реформування ПДВ, який, до речі, в ухваленому у 2010 році Податковому кодексі зазнав найменше змін. Фіскальні органи пропонують на розгляд громадськості встановлення основної ставки податку в розмірі 12%, яка буде застосовуватися до групи товарів, що міцно закріпилися в споживчому секторі економіки, а саме: імпорту, групи підакцизних товарів, товарів природних монополій і енергетичного сектора (виробництво і розподіл електроенергії, виробництво і розподіл газу, нафти і газового конденсату, видобуток і реалізація вугілля, видобуток уранових руд, виробництво ядерних матеріалів, виробництво і реалізація продуктів нафтопереробки) та всіх послуг. Решта операцій будуть оподатковуватися за ставкою 7%. Паралельно з цим пропонується інтеграція в механізм ПДВ елементів податку з обороту за ставкою 2,5% з подальшим зменшенням до 2 та 1,5%. Позиція ДПС і Мінфіну щодо розміру ставок податку з обороту залишається відкритою для обговорення, проте позиція щодо диференціації ставок цього податку досить жорстка - жодної диференціації.
Паралельне функціонування двох універсальних акцизів є безпрецедентним у теорії та практиці оподаткування. Хоча, як свідчить історія, та ідея, той механізм її реалізації, що вироблений українцями без поглядів на Схід або Захід, є більш ефективним, ніж просте копіювання чиїхось ідей (наприклад, анархізм батька Махна, вчення про ноосферу та формування планетарної свідомості В.Вернадського). «Щеплення» податку з обороту до ПДВ покликане не тільки компенсувати бюджету країни зменшення ставки ПДВ, а й мінімізувати діяльність інститутів податкових оптимізаторів у тому числі через зменшення посередників.
Найбільшим недоліком податку з обороту вся спільнота визнає кумулятивний ефект. Але варто зауважити, що він стає серйозною проблемою лише у разі застосування доволі високих податкових ставок, вище 7-8%. Як уже зазначалося, концепція реформування податкової системи України пропонує запровадження податку з обороту з незначною ставкою - 2,5% (із подальшим зменшенням до 2, а то й до 1,5%), що в перспективі має мінімізувати вплив кумулятивного ефекту на національну економіку.
Насправді відсутність кумулятивного ефекту у ПДВ є тільки теоретичною. Подивімося на практичний аспект результату функціонування ПДВ по-українськи. Візьмімо для прикладу популярний як для внутрішнього, так і для зовнішнього споживчого ринку товар - олію соняшникову. Вітчизняна економіка є світовим лідером з експорту цього продукту, і щороку експортна виручка від нього зростає, напевно, найдинамічніше з усіх товарних позицій. Так, у 2010 році експортна виручка становила 2,37 млрд. дол., а у 2011-му - 3,15 млрд. Середня експортна вартість одного літра олії у 2011 році дорівнювала 1,17 дол., або 9,38 грн. Проте роздрібна ціна цього товару в Україні була не нижче 13 грн. за літр. Це означає, що перш ніж потрапити до кінцевого споживача, соняшникова олія «проходить» не через одного посередника. Тому ПДВ по-українськи створює своєрідний власний кумулятивний ефект, який можна подолати шляхом скорочення різного роду посередників.
Враховуючи ті економічні та соціальні реалії, в яких ми сьогодні живемо, ініціативи податкової служби зі спрощення процедур сплати податків, зменшення ставок видаються позитивом. Податкова має на меті знизити корупційний потенціал ПДВ через зниження ставок і скасування пільг та хоче запровадити податок-компенсатор з набагато меншим корупційним потенціалом.
Вважається, що податок з обороту стимулює створення вертикально інтегрованих структур, які забезпечують виробництво, комплектацію, гуртовий і роздрібний продаж продукції та на цій основі мають можливості для мінімізації податкових зобов’язань. Проте, зважаючи на структуру української економіки, такі можливості практично вичерпано, і всі ключові галузі економіки функціонують саме за цим принципом. З іншого боку, вертикально інтегровані структури створюють ефект економії на масштабах виробництва, який у кінцевому підсумку підвищує конкурентоспроможність українського експорту. Це твердження ніяк не стосується малого та середнього бізнесу, який має обмежені ресурсні можливості для зміни організаційних форм. До речі, малий бізнес уже працює на спрощеній системі, яка має принцип податку з обороту. Варто зауважити, що основним джерелом проблем у сфері адміністрування ПДВ є саме вертикально інтегровані структури, які за рахунок підконтрольних фірм, у тому числі іноземних, «вимивають» кошти державного бюджету за рахунок значних відшкодувань ПДВ за фіктивними операціями, зокрема й експортними.
Повернімося безпосередньо до змін ПДВ. Якщо подивитися на цей податок з позиції фіскальної та моральної, то слід зазначити, що в українських умовах він втратив усі свої переваги та явно продемонстрував свої недоліки. ПДВ не тільки виснажує бюджет країни своїми схемами з відшкодування, а й зменшує рівень довіри суспільства до інститутів влади в цілому і до податкової служби, зокрема. Довіра суспільства до самого себе й до держави - це той чинник, який здатен зробити з розбалансованої країни країну конкурентоспроможну з потужним імунітетом до внутрішніх і зовнішніх викликів. Як зазначав Lawrence Harrison, суспільства з низьким рівнем ідентифікації і довіри «схильні до корупції, непотизму, податкових правопорушень і не схильні до філантропії». Тому в ідеологічній основі податкової реформи є відновлення довіри до суспільних інститутів.
Україна є членом СОТ. Встановлення специфічного механізму оподаткування, якщо хочете, гібридного, не суперечить нормам міжнародного права.
Як компенсація існування ПДВ, для бізнесу пропонується максимальне спрощення адміністрування цього податку:
- відміна першої з подій (питання, який метод - касовий чи нарахування взяти за основу, залишається відкритим для обговорення);
- скасування всіх податкових пільг;
- надання первинним документам статусу податкової накладної (із зазначенням у них необхідних реквізитів);
- скорочення декларації.
Історія незалежної України знає дуже багато прикладів, коли прогресивні ідеї було спаплюжено бездарним або навмисним, корисливим виконанням. Для зниження впливу на економіку мінусів податку з обороту потрібно вивести з бази оподаткування непрямі податки (або їх аналоги), сплачені при купівлі товарів або послуг, а сам обсяг сплаченого податку з обороту виключити з оподатковуваного прибутку підприємства.
Щодо оподаткування праці. Ця складова суспільного розподілу створеної доданої вартості підпадає, як і ПДВ, під великі зміни. Зміни тут досить прості - зменшення навантаження на фонд оплати праці (ФОП) і заробітну плату. Революційно пропонується скоротити ставку нарахувань на фонд оплати праці з існуючих 32,6-49,7 до 15% - з роботодавця, 3,6% - з працівника із пропонованим розподілом ставки єдиного соціального внеску (ЄСВ) між роботодавцем (50%) і працівником (50%) ((15% + 3,6%)/2). Іншими словами, роботодавцям пропонується відносити на собівартість продукції не 32,6% від ФОП, а 9,3%. Тут, напевно, автори змін заклали резерв для можливого підвищення цін у зв’язку із запровадженням податку з обороту. Фактично зменшення ЄСВ і перенесення навантаження на працівника компенсуватиме зростання цін.
Зменшення податкового навантаження на оплату праці з 107,96 до 39,92% явно стимулюватиме бізнес до переходу на білі схеми в оплаті праці, що і слугуватиме додатково-компенсаційним надходженням до Пенсійного фонду.
На тлі такого позитиву досить невдалою є пропозиція підняти мінімальну заробітну плату майже удвічі. В реальному секторі економіки це правильне рішення, а от у бюджетній сфері це досить обтяжливо для платників податків, оскільки ФОП бюджетників одразу ж виросте до непрогнозованих розмірів. Якщо ж гіпотетично уявити, що розмір мінімальної зарплати зросте в реальному секторі економіки тільки до 2200х1,4=3080, грн., то в такому разі навіть з урахуванням скасування податкової соціальної пільги працівники від пропонованих змін залишаться у виграші, бо ставка податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) становитиме 10%. Аналогічно у виграші будуть і платники ПДФО з доходом від 1 до 10 мінімальних зарплат, помножених на 1,4, оскільки ставка податку пропонується не 17, а 15%. Щоправда, збільшиться навантаження на тих платників податку, у яких місячний дохід перевищуватиме 10 мінімальних зарплат, помножених на 1,4. Така категорія громадян сплачуватиме податок у розмірі 20%. Слід зазначити, що така прогресія, а плюс до цього скасування максимальної суми для нарахування ЄСВ об’єктивно замінять надто політизований податок на розкіш.
Представники Федерації профспілок України при обговоренні в створених Мінфіном робочих групах пропонували спростити ПДФО, запровадивши неоподатковуваний мінімум на рівні мінімальної зарплати, та запровадити єдину для всіх ставку податку в розмірі 19%. Така пропозиція з позиції податкового адміністрування є досить слушною, але з позиції детінізації доходів це досить дискусійне питання.
Тут слід зробити маленьку ремарку. Чи не доцільно створити в Україні прогресивно-регресивну шкалу оподаткування доходів громадян? Наприклад, встановити для осіб з річним декларованим доходом понад 9 млн. грн. знижену ставку в розмірі, яка є мінімальною в країнах Європи. Це сприятиме виведенню з тіні заможних здібних і талановитих українців, яких, за даними ДПСУ (з річним доходом понад 8 млн. грн.), у 2011 році налічувалося аж 631. Хоча де-факто це, мабуть, показник тільки одного району міста Києва.
Зауважимо, що автори змін залишили на суспільне обговорення питання ліквідації податкової соціальної пільги (ПСП), яка, до речі, і не є пільгою по своїй природі. Тож, можливо, доцільно повернутися до неоподатковуваного мінімуму, що є і логічним, і справедливим.
Неоціненною перевагою пропонованих змін є скасування всіх податкових пільг з ПДВ, податку на прибуток. Існуюча система пільгового оподаткування з кожним вже навіть не роком, а днем розширюється до загрозливих розмірів як для конкуренції, так і для національної безпеки. На сьогодні тільки ліниві бізнесмени не лобіюють собі податкових пільг. У кінцевому результаті бюджет отримує колосальні податкові витрати, які важко об’єктивно оцінити навіть податковій службі, не кажучи вже про оцінку їх економічної ефективності. Саме в пільгах криються колосальні резерви додаткових податкових надходжень. Тут слід наголосити, що паралельно необхідно максимально мінімізувати і бюджетні субсидії, дотації в економіку, які ще більше виснажують бюджет країни і руйнують зародки чесної конкуренції в національній економіці. Тому бізнесу потрібно надати можливість самостійно формувати власні інвестиційні ресурси, а не випрошувати в державних чиновників і явно не просто так, а з певною комісією.
Крім цього, в процесі обговорення пропонованих змін було досягнуто згоди із керівництвом ДПС, що на порядку денному буде поставлене питання можливості проведення перевірок платників податків не податковими органами, а сертифікованими аудиторськими компаніями. Звичайно, це питання є дискусійним з різних позицій, проте його порушення свідчить, що податкова служба справді трансформується з фіскального органу в сервісну службу.
Втім, саме максимально широкі професійні дискусії між представниками усіх зацікавлених сторін - відкриті, кваліфіковані та аргументовані - очевидно, і повинні стати запорукою того, що реалізація нового витка податкових реформ, до якого вимушено прийшло суспільство, буде, врешті-решт, успішною.