Адже політика завжди є підходом, спробою вирішення тієї чи іншої проблеми, сутність якої полягає в пошуку динамічного компромісу між інколи взаємовиключними цілями у сфері, де присутня якась фундаментальна суперечність. Зверніть увагу, якщо йдеться про боргову політику держави, то її взаємовиключними цілями є оптимальні рівні економічного зростання і державного боргу. У бюджетній політиці - це оптимальний баланс між доходами і видатками бюджету, з одного боку, та економічним зростанням - з іншого. Якщо говоримо про монетарну політику, то це оптимальна інфляція і зростання економіки. Цікаво спостерігати, як буквально на наших очах в Україні розгортається дискусія між прихильниками жорсткого інфляційного таргетування, з одного боку, та економіки пропозиції - з іншого. Ця дискусія наповнює змістом монетарну політику. Докладно про це в статті голови Ради НБУ пана Данилишина ("Вижити в епоху змін", DT.UA № 19 від 25.05.2019).Цей ряд протилежних цілей, відповідних механізмів регулювання економіки за бажання можна довго продовжувати. Отже, з огляду на це можемо стверджувати: якщо немає фундаментальної суперечності, то немає змісту політики, а є проблема, яку можна вирішити в той чи інший спосіб.
Основна суперечність державної податкової політики полягає у пошуку компромісу між економічною ефективністю і соціальною справедливістю, зміст якої задовго до чітких математичних доведень сучасної теорії оптимального оподаткування було сформульовано у загальновідомому афоризмі Жан-Батіста Кольбера: "Оподаткування - це мистецтво обскубувати гусака так, щоб отримати максимальну кількість пір'я з мінімумом шипіння". Іншими словами, якщо ми прагнемо збільшити лише економічну ефективність податкової системи, точніше, мінімізувати її спотворюючий вплив, це найчастіше призводить до зростання нерівності в доходах та купи соціальних негараздів. В іншому разі, якщо ми прагнемо лише соціальної справедливості, то зникають стимули до ділової активності. До чого призводить суцільна зрівнялівка, ми всі чудово пам'ятаємо.
Усе минуле сторіччя є яскравою ілюстрацією та результатом руху між "Сціллою та Харибдою" оподаткування. Аби не заглиблюватися зовсім далеко у минуле, поглянемо на тенденції останніх десятиріч. Майже сорок років минуло відтоді, як Артур Лаффер на сніданку з сороковим президентом США Рональдом Рейганом на паперовій серветці намалював свою знамениту криву, що пояснює залежність між податковими надходженнями і ставкою податку. Очевидно, що цей малюнок, точніше, ідея, яку він унаочнював, настільки вразила пана Рейгана, що це дало поштовх найбільшій у сучасній історії податковій реформі по обидва боки Атлантичного океану. Невдовзі на шлях податкової лібералізації, зменшення податкових ставок і, як результат, податкового тягаря в економіці стала Велика Британія на чолі з Маргарет Тетчер. Згодом ефект поширення накрив увесь світ. Адже коли найбільші економіки світу здійснюють подібного роду реформи, осторонь цих процесів не може опинитися жодна країна, що прагне залишатися конкурентною. Результати такої політики "економіки пропозиції" дійсно вражають. Так, у США з того часу і до самої Великої рецесії 2008 р. спостерігався найдовший в історії цієї країни період економічного зростання без спадів, з 1991-го по 2007 р. поспіль. ВВП на душу населення збільшився на 72%. Подібні тенденції спостерігались і в інших провідних країнах світу.
Здавалося б, що принципи неолібералізму в економіці є основою економічного зростання і суспільного добробуту. От воно - рецепт успіху винайдено, але життя складніше. Як завжди буває в таких випадках, якийсь інший не менш важливий аспект життєдіяльності, так званий зворотний бік медалі, якому не приділяли достатньо уваги протягом тривалого періоду часу, обертається соціальними проблемами глобального характеру. Такою проблемою в сучасному світі стало суттєве зростання нерівності за доходами і майном, в цілому за персональними статками. Це світова проблема, що характерна як для розвинених економік світу, так і для тих, що розвиваються, хоча причини такої нерівності, звісно ж, можуть бути різними.
Слід навести деякі найбільш вагомі висновки, до яких доходять експерти наймасштабнішого наукового проекту WID.world, що вивчає цей феномен. Після 1980 р. частка доходів найбагатших 10% населення в національному доході значно зросла. Найбільше на Близькому Сході (станом на 2016 р. питома вага верхнього персентиля становила 61%), в Індії (55), Бразилії (55), Росії (46), Китаї (41), США і Канаді (47%), менше в європейських країнах (37%), які традиційно більше сповідують егалітарні цінності. Вплив інститутів і здійснюваної політики при цьому вважається досить значним. На кумулятивній кривій приросту доходів населення світу, впорядкованій за величиною доходів, за цей період статки 1% найбагатших збільшилися на 27%, нижніх 50% - лише на 13%. У США та Європі констатують зникнення середнього класу. Таким чином, формується прірва між зовсім невеликою кількістю надбагатих людей і рештою суспільства. В Україні диференціація так само суттєва, і ситуація погіршується тим, що нерівність посилюється на тлі так і не сформованого міцного середнього класу, який, за логікою речей, мав би забезпечити добробут і процвітання нації. Це не голослівне твердження, а висновки досліджень, проведених також вітчизняними вченими.
У світлі цих головних тенденцій останніх десятиріч абсолютно логічно виглядає еволюція наукової думки щодо змісту та цілей податкової політики держави. Для того, щоб не перевантажувати читача численним посиланнями на праці відомих вчених, доведеться повірити мені на слово. Отже, тридцять років тому головним визнаним трендом у сфері економічного розвитку та сфері публічних фінансів були цілі сталого розвитку, сформульовані під впливом ідей Римського клубу. Обмеженість ресурсів, демографічні та екологічні проблеми визначали зміст політики в цей період. Результат народження екологічних податків, властивість яких була сформульована задовго до того Артуром Сесілем Пігу.
Десять чи п'ятнадцять років тому у науковому дискурсі завдання було переформульоване. Почали говорити про те, яку саме потрібно сформувати податкову систему з погляду її складу з різних податків та елементів кожного такого окремого податку, щоб вона забезпечувала фінансування суспільних потреб і була найменш шкідливою для економічного зростання. Спільними зусиллями багатьох науковців народилася концепція податкового зсуву (tax shift). Сьогодні в світлі тенденцій зростання глобальної нерівності говорять про те, що податки мають слугувати цілям інклюзивного економічного зростання, яке перш за все передбачає збільшення прогресивності податкової системи з усіма наступними умовиводами, а саме: прогресивність шкали ставок персонального прибуткового податку, оподаткування капіталу та прибутків ефективним чином, посилення зв'язку між сплаченими податками та отриманими вигодами. Адже інклюзивне зростання розуміють як таке, що забезпечує зростання добробуту суспільства загалом, а не окремих груп чи категорій громадян. При цьому такий підхід передбачає: "…більш рівний розподіл доходів ще не означає більшої справедливості. Певна диференціація доходів може бути визнана як справедлива, якщо вона характеризує різницю в зусиллях та індивідуальних вподобаннях щодо дозвілля". Задля врахування та оцінки результатів економічного зростання провідні вчені світу пропонують навіть перейти від застарілої системи національних рахунків (SNA2008) до системи дистрибуційних національних рахунків (DNA).
Хоча принаймні формально цілі податкової політики держави час від часу змінюються, але природа компромісу, породжена існуванням фундаментальної суперечності в податковій сфері, - незмінна. Найперше завдання для тих, хто займається її розробкою, полягає в тому, аби знайти оптимальний баланс у системі координат "ефективність-справедливість". Теорія оптимального оподаткування пішла занадто далеко, щоб нехтувати її здобутками при формуванні змісту політики. І це, як на мене, те, чого нам трохи не вистачало в процесі здійснення всіх податкових реформ.
Ще на початку XX ст. формалізував інтуїтивну здогадку міністра Кольбера геніальний Френк Рамсей, який одним із перших вказав на те, що цілі економічної ефективності і соціальної справедливості оподаткування є взаємовиключними. Далі пішов Артур Окун, який в середині 70-х років минулого сторіччя в своїй праці "Рівність та ефективність. Великий компроміс" окреслює сферу узгодження між політичними принципами демократії та економічними принципами капіталізму. Він звернув увагу на те, що на зміст державної податкової політики накладаються додаткові обмеження політичного характеру. Так, основне призначення податкової політики держави в демократичному суспільстві полягає у досягненні взаємовигідних економічних домовленостей або рівних поступок між усіма її стейкхолдерами через механізм суспільного вибору. У будь-якому іншому випадку ми втрачаємо і в якості змісту політики, і в ефективності її реалізації, наприклад, коли її легітимність є низькою.
Сучасні дослідження таких авторитетних вчених як Пітер Даймонд, Том Пікетті, Емануель Саез та інших доводять, що ціна економічної ефективності оподаткування не така вже й висока, як прагнуть переконати нас адепти неолібералізму. В будь-якому суспільстві з високим розшаруванням населення за доходами цінність кожної додаткової одиниці доходу надбагатих незрівнянно менша цінності такої одиниці доходу для найбідніших. Тому вони говорять про те, що можна і потрібно встановлювати достатньо високі ставки податків, принаймні на персональні доходи. І ми вже бачимо, як погляди політиків змінились, і шальки терезів гойднулися в інший бік. Зокрема, по країнах ОЕСР спостерігається тенденція збільшення граничних ставок персонального прибуткового податку як реакція на проблему нерівності.
На цьому тлі дивними виглядають спроби й далі будувати податкову систему України без урахування реалій сьогодення і фундаментальних особливостей оподаткування. Безсистемні та не завжди вдалі експерименти з податковими реформами, відсутність державної податкової політики з життєвим циклом більшим хоча б за одну каденцію Верховної Ради призвели до того, що ми побудували податкову систему в стилі навіть не Польщі чи Словенії, з якими нам слід конкурувати за потоки капіталів, а Уганди.
Навіть мене вразили цифри, наведені в одному з останніх досліджень податкових експертів ОЕСР, щодо структури податкових систем 80 країн світу. Як відомо, всі податкові системи світу можна поділити на ті, де домінують прямі податки, це, як правило, високорозвинені країни світу, і ті, де переважають непрямі, - бідніші країни та країни, що розвиваються. Зрозуміло, що ми належимо до другої категорії країн, в яких акцент на оподаткування споживання якраз і зумовлений широтою цієї бази та бідністю основної маси населення. З огляду на це саме ПДВ дає в таких країнах найбільшу частину податкових надходжень, але водночас частка прямих податків значно менша. У багатших країнах картинка, як правило, дзеркальна.
У середньому для вибірки таких країн, де частка ПДВ у структурі податкових надходжень бюджету вища за 30%, частка прямих податків на рівні 16% для персонального прибуткового податку і 15% - для корпоративного. Остання статистика в зазначеній праці за 2015 р., тож поглянемо на аналогічні цифри по Україні. В структурі податкових надходжень зведеного бюджету ПДФО становить 20%, податок на прибуток - 8 і ПДВ - 35%. Запевняю вас, що станом на 2018 р. в Україні ця пропорція суттєво не змінилась. А тепер, якщо подивитися, на кого ми схожі за такими показниками "середньої температури по палаті", то більше за інших нам якраз і підходить Уганда: ПДВ - 34%, корпоративний податок - 7,4, персональний прибутковий - 24,6%. Гіркота такого відкриття полягає у тому, що ми недалеко відірвалися від цієї маленької африканської країни за рівнем ВВП на душу населення та стрімко зближуємося з нею за структурою економіки. Крапка. Як то кажуть, приїхали!
Отже, політика є результатом роботи численних експертів і фахівців, похідною від економічного ладу та політичного устрою держави і водночас сферою компромісу різних груп впливу, які присутні в політичному та економічному істеблішменті країни. У сфері податків цей компроміс обов'язково має враховувати взаємовиключні вимоги економічної ефективності і соціальної справедливості, інтереси надбагатих і простих людей. Із взаємовиключних вони мають стати взаємодоповнюючими. Історія вчить, що захоплення однобокими, абсолютистськими ідеями, як правило, обертається великими проблемами, а інколи й катастрофами. Та наполегливість, з якою ідеологія лібертаріанства насаджується в усі сфери економічної політики України сьогодні та податкової політики, зокрема, особисто в мене створює ефект deja vu. Є таке передчуття, що в такій ситуації на подібні граблі людство наступало неодноразово. Наша країна і суспільство стали заручниками точно не найкращих експериментів з податковими реформами. Адже в багатьох публічних персонах, що формують порядок денний суспільного дискурсу, впливають на ті чи інші суспільно вагомі рішення, ми бачимо гіпертрофоване домінування бажання говорити, бути в світлі софітів над необхідністю знати й робити. Мало би бути з точністю до навпаки. Це дало б можливість значно покращити якість податкових реформ і зміст податкової політики, що реалізується в нашій країні.
Насправді зміст податкової і не тільки політики держави здебільшого має формувати наука. Для цього в неї є вагомі теоретичні напрацювання, методологічний та аналітичний апарат, а головне, критичне ставлення до ідеологій, які дозволяють з наявних альтернатив обрати найбільш оптимальний та обґрунтований варіант вирішення проблеми. Всупереч цьому маємо купу суб'єктивних чинників, неприкрите лобіювання приватних інтересів, недосконалість інституційного механізму формування та реалізації змісту політики, людську непевність, які є настільки серйозною перешкодою на шляху її трансформації в бік нової якості, що у підсумку в ній залишається мало наукового, і податкова політика стає швидше мистецтвом. Добре, якби саме тим, про яке казав пан Кольбер!