Ведь политика всегда является подходом, попыткой решения той либо иной проблемы, сущность которой заключается в поиске динамичного компромисса между иногда взаимоисключающими целями в сфере, где присутствует какое-то фундаментальное противоречие. Обратите внимание, если речь идет о долговой политике государства, то ее взаимоисключающими целями являются оптимальные уровни экономического роста и государственного долга. В бюджетной политике - это оптимальный баланс между доходами и расходами бюджета, с одной стороны, и экономическим ростом - с другой. Если говорим о монетарной политике, то это оптимальная инфляция и рост экономики. Интересно наблюдать, как буквально на наших глазах в Украине разворачивается дискуссия между сторонниками жесткого инфляционного таргетирования, с одной стороны, и экономики предложения - с другой. Эта дискуссия наполняет содержанием монетарную политику. Подробно об этом в статье председателя Совета НБУ господина Данилишина ("Выжить в эпоху перемен", ZN.UA № 19 от 25.05.2019).Этот ряд противоположных целей, соответствующих механизмов регулирования экономики при желании можно продолжить. Итак, с учетом этого можем утверждать: если нет фундаментального противоречия, то нет содержания политики, а есть проблема, которую можно решить тем или другим образом.
Основное противоречие государственной налоговой политики заключается в поиске компромисса между экономической эффективностью и социальной справедливостью, содержание которой задолго до четких математических доказательств современной теории оптимального налогообложения было сформулировано в общеизвестном афоризме Жан-Батиста Кольбера: "Налогообложение - это искусство ощипывать гуся так, чтобы получить максимальное количество перьев с минимумом писка". Другими словами, если мы хотим увеличить лишь экономическую эффективность налоговой системы, точнее, минимизировать ее искажающее влияние, это зачастую приводит к росту неравенства в доходах и массе социальных проблем. В ином случае, если мы хотим только социальной справедливости, то исчезают стимулы к деловой активности. К чему приводит сплошная уравниловка, мы все прекрасно помним.
Весь прошлый век является яркой иллюстрацией и результатом движения между "Сциллой и Харибдой" налогообложения. Чтобы не углубляться слишком далеко в прошлое, посмотрим на тенденции последних десятилетий. Почти сорок лет прошло с тех пор, как Артур Лаффер на завтраке с сороковым президентом США Рональдом Рейганом на бумажной салфетке нарисовал свою знаменитую кривую, поясняющую зависимость между налоговыми поступлениями и ставкой налога. Очевидно, этот рисунок, точнее, идея, которую он иллюстрировал, настолько поразила господина Рейгана, что это дало толчок наибольшей в современной истории налоговой реформе по обе стороны Атлантического океана. Вскоре на путь налоговой либерализации, уменьшения налоговых ставок и, как результат, налоговой нагрузки в экономике встала Великобритания во главе с Маргарет Тэтчер. Со временем эффект распространения накрыл весь мир. Ведь когда крупнейшие экономики мира проводят подобного рода реформы, в стороне от этих процессов не может остаться ни одна страна, желающая быть конкурентной. Результаты такой политики "экономики предложения" действительно поражают. Так, в США с тех пор и до Великой рецессии 2008 г. наблюдался самый продолжительный в истории этой страны период экономического роста без спадов, с 1991-го по 2007 г. подряд. ВВП на душу населения увеличился на 72%. Подобные тенденции наблюдались и в других ведущих странах мира.
Казалось бы, что принципы неолиберализма в экономике являются основой экономического роста и общественного благосостояния. Вот он - рецепт успеха изобретен, но жизнь сложнее. Как всегда бывает в таких случаях, какой-то другой не менее важный аспект жизнедеятельности, так называемая обратная сторона медали, которому не уделяли достаточного внимания длительный период времени, оборачивается социальными проблемами глобального характера. Такой проблемой в современном мире стал существенный рост неравенства по доходам и имуществу, в целом по персональному благосостоянию. Это мировая проблема, характерная как для развитых экономик мира, так и для развивающихся, хотя причины такого неравенства, конечно же, могут быть разными.
Следует привести некоторые наиболее значимые выводы, к которым приходят эксперты самого масштабного научного проекта WID.world, изучающего этот феномен. После 1980 г. доля доходов богатейших 10% населения в национальном доходе значительно выросла. Больше всего на Ближнем Востоке (по состоянию на 2016 г. удельный вес верхнего персентиля составлял 61%), в Индии (55), Бразилии (55), России (46), Китае (41), США и Канаде (47%), меньше в европейских странах (37%), традиционно в большей мере исповедующих эгалитарные ценности. Влияние институтов и проводимой политики при этом считается довольно значительным. На кумулятивной кривой прироста доходов населения мира, упорядоченной по величине доходов, за этот период состояния 1% самых богатых увеличились на 27%, нижних 50% - всего на 13%. В США и Европе констатируют исчезновение среднего класса. Таким образом, формируется пропасть между совсем небольшим числом сверхбогатых людей и остальным обществом. В Украине дифференциация столь же существенная, и ситуацию ухудшает то, что неравенство усиливается на фоне так и не сформированного крепкого среднего класса, который, по логике вещей, должен был бы обеспечить благосостояние и процветание нации. Это не голословное утверждение, а выводы исследований, проведенных также отечественными учеными.
В свете этих главных тенденций последних десятилетий абсолютно логично выглядит эволюция научной мысли о содержании и целях налоговой политики государства. Для того чтобы не перегружать читателя многочисленными ссылками на работы известных ученых, придется поверить мне на слово. Итак, тридцать лет назад главным признанным трендом в сфере экономического развития и сфере публичных финансов были цели устойчивого развития, сформулированные под влиянием идей Римского клуба. Ограниченность ресурсов, демографические и экологические проблемы определяли содержание политики в этот период. Результат рождения экологических налогов, свойство которых было сформулировано задолго до этого Артуром Сесилем Пигу.
Десять или пятнадцать лет назад в научном дискурсе задачи были переформулированы. Начали говорить, какую именно нужно сформировать налоговую систему с точки зрения ее состава из разных налогов и элементов каждого такого отдельного налога, чтобы она обеспечивала финансирование общественных нужд и была наименее вредной для экономического роста. Общими усилиями многих ученых родилась концепция налогового сдвига (tax shift). Сегодня в свете тенденций роста глобального неравенства говорят о том, что налоги должны служить целям инклюзивного экономического роста, прежде всего предполагающего увеличение прогрессивности налоговой системы со всеми последующими умозаключениями, а именно: прогрессивность шкалы ставок персонального подоходного налога, налогообложение капитала и прибыли эффективным образом, усиление связи между уплаченными налогами и полученными выгодами. Ведь инклюзивный рост понимают как обеспечивающий рост благосостояния общества в целом, а не отдельных групп или категорий граждан. При этом такой подход предполагает: "…более равное распределение доходов еще не означает большую справедливость. Определенная дифференциация доходов может быть признана как справедливая, если она характеризует разницу в усилиях и индивидуальных предпочтениях относительно досуга". Для учета и оценки результатов экономического роста ведущие ученые мира предлагают перейти от устаревшей системы национальных счетов (SNA2008) к системе дистрибуционных национальных счетов (DNA).
Хотя по крайней мере формально цели налоговой политики государства время от времени меняются, но природа компромисса, рожденная существованием фундаментального противоречия в налоговой сфере, - неизменна. В первую очередь задача для тех, кто занимается ее разработкой, заключается в том, чтобы найти оптимальный баланс в системе координат "эффективность-справедливость". Теория оптимального налогообложения ушла слишком далеко, чтобы пренебрегать ее достижениями при формировании содержания политики. И это, по моему мнению, то, чего нам немного не хватало в процессе проведения всех налоговых реформ.
Еще в начале XX ст. формализовал интуитивную догадку министра Кольбера гениальный Фрэнк Рамсей, который одним из первых указал на то, что цели экономической эффективности и социальной справедливости налогообложения являются взаимоисключающими. Дальше пошел Артур Окун, который в середине 70-х годов прошлого века в своей работе "Равенство и эффективность. Большой компромисс" очертил сферу согласования между политическими принципами демократии и экономическими принципами капитализма. Он обратил внимание на то, что на содержание государственной налоговой политики накладываются дополнительные ограничения политического характера. Так, основное назначение налоговой политики государства в демократическом обществе заключается в достижении взаимовыгодных экономических договоренностей или равных уступок между всеми ее стейкхолдерами через механизм общественного выбора. В любом другом случае мы теряем и в качестве содержания политики, и в эффективности ее реализации, например, когда ее легитимность является низкой.
Современные исследования таких авторитетных ученых как Питер Даймонд, Том Пикетти, Эмануель Саэз и других доказывают, что цена экономической эффективности налогообложения не столь высока, как хотят убедить нас адепты неолиберализма. В любом обществе с высоким расслоением населения по доходам ценность каждой дополнительной единицы дохода сверхбогатых несравненно меньше ценности такой единицы дохода для самых бедных. Поэтому они говорят о том, что можно и нужно устанавливать достаточно высокие ставки налогов, по крайней мере на персональные доходы. И мы уже видим, как взгляды политиков изменились, и чаша весов качнулась в другую сторону. В частности, по странам ОЭСР наблюдается тенденция увеличения предельных ставок персонального подоходного налога как реакция на проблему неравенства.
На этом фоне странными выглядят попытки продолжать строить налоговую систему Украины без учета реалий дня сегодняшнего и фундаментальных особенностей налогообложения. Бессистемные и не всегда удачные эксперименты с налоговыми реформами, отсутствие государственной налоговой политики с жизненным циклом, превышающим хотя бы одну каденцию Верховной Рады, привели к тому, что мы построили налоговую систему в стиле даже не Польши или Словении, с которыми нам нужно конкурировать за потоки капиталов, а Уганды.
Даже меня поразили цифры, приведенные в одном из последних исследований налоговых экспертов ОЭСР, о структуре налоговых систем 80 стран мира. Как известно, все налоговые системы мира можно поделить на те, где доминируют прямые налоги, это, как правило, высокоразвитые страны мира, и на те, где преобладают косвенные, - более бедные и развивающиеся страны. Понятно, что мы относимся ко второй категории стран, в которых акцент на налогообложение потребления как раз и обусловлен широтой этой базы и бедностью основной массы населения. С учетом этого именно НДС дает в таких странах наибольшую часть налоговых поступлений, но вместе с тем доля прямых налогов значительно меньше. В богатых странах картинка, как правило, зеркальная.
В среднем для выборки таких стран, где доля НДС в структуре налоговых поступлений бюджета превышает 30%, доля прямых налогов находится на уровне 16% для персонального подоходного налога и 15% - для корпоративного. Последняя статистика в указанной работе приведена за 2015 г., так что посмотрим на аналогичные цифры по Украине. В структуре налоговых поступлений сводного бюджета НДФЛ составляет 20%, налог на прибыль - 8 и НДС - 35%. Уверяю вас, что по состоянию на 2018 г. в Украине эта пропорция существенно не изменилась. А теперь, если посмотреть, на кого мы похожи по таким показателям "средней температуры по палате", то больше других нам как раз и подходит Уганда: НДС - 34%, корпоративный налог - 7,4, персональный подоходный - 24,6%. Горечь такого открытия заключается в том, что мы недалеко оторвались от этой маленькой африканской страны по уровню ВВП на душу населения и стремительно сближаемся с ней по структуре экономики. Точка. Как говорится, приехали!
Итак, политика является результатом работы многочисленных экспертов и специалистов, производной от экономического строя и политического устройства государства и вместе с тем сферой компромисса разных групп влияния, присутствующих в политическом и экономическом истеблишменте страны. В сфере налогов этот компромисс обязательно должен учитывать взаимоисключающие требования экономической эффективности и социальной справедливости, интересы сверхбогатых и простых людей. Из взаимоисключающих они должны стать взаимодополняющими. История учит, что увлечение однобокими, абсолютистскими идеями, как правило, оборачивается большими проблемами, а иногда и катастрофами. Та настойчивость, с которой идеология либертарианства насаждается сегодня во все сферы экономической политики Украины и налоговой политики, в частности, лично у меня вызывает эффект deja vu. Есть такое предчувствие, что в данной ситуации на подобные грабли человечество наступало неоднократно. Наша страна и общество стали заложниками точно не лучших экспериментов с налоговыми реформами. Ведь у многих публичных персон, формирующих повестку дня общественного дискурса, влияющих на те либо иные общественно весомые решения, мы видим гипертрофированное доминирование желания говорить, находиться в свете софитов над необходимостью знать и делать. Должно быть с точностью до наоборот. Это позволило бы значительно улучшить качество налоговых реформ и содержание налоговой политики, реализуемой в нашей стране.
На самом деле содержание налоговой и не только политики государства в основном должна формировать наука. Для этого у нее есть весомые теоретические наработки, методологический и аналитический аппарат, а главное, критическое отношение к идеологиям, что позволяет из существующих альтернатив выбрать наиболее оптимальный и обоснованный вариант решения проблемы. Вопреки этому имеем кучу субъективных факторов, неприкрытое лоббирование частных интересов, несовершенство институционального механизма формирования и реализации содержания политики, человеческую неуверенность, которые являются настолько серьезным препятствием на пути ее трансформации в сторону нового качества, что в итоге в ней остается мало научного, и налоговая политика становится скорее искусством. Хорошо, если бы именно таким, о котором говорил господин Кольбер!