Свого часу Укрдорінвест створювався для управління численними донорськими проектами, що фінансують будівництво доріг. Природно, держпідприємство дуже швидке стало годівницею для корупціонерів, проекти розтяглися на роки, а співробітництво з МФО перетворилося на фарс.
Олена Криворучко на чолі Укрдорінвесту трохи більше року. Вона з нової команди міністра Омеляна, і її завдання - очищення авгієвих стаєнь, які помітно спорожніли. Сьогодні в Україні при величезних інвестиційних потребах дорожньої інфраструктури за кошти МФО реалізують лише три проекти. Ми поцікавилися в голови Укрдорінвесту, чому в Україні будувати дороги довго та дорого, чому ми не розробляємо нових проектів для інвесторів і коли все-таки плануємо завершити поточні?
- Міністр інфраструктури Омелян, призначаючи вас на посаду, сказав, що бізнес as usual закінчився й розпочинається робота на країну. Через рік ви змінюєте підрядника, щоб добудувати дорогу, яка мала бути побудована ще 2014-го. Що змінилося?
- Йдеться про проект, який фінансується Світовим банком, - ремонт ділянки траси М-03 "Київ-Харків-Довжанський". Його реалізація розпочалася в січні 2013-го, загальна вартість - 450 млн дол. Для реалізації робіт на ділянці Лубни-Полтава на загальну вартість порядку 240 млн дол. впродовж півтора року був обраний підрядник - італійська компанія Todini.
- 2014-го вони мали закінчити.
- Так. Що цікаво, іншими складовими цього проекту ніхто не опікувався, усі зосередилися виключно на роботі Todini. І 2013 р. вибірка кредитних коштів була хорошою, порядку 80 млн, наступного року - близько 85. Усі очікували, що й виконання робіт буде на рівні. Але 2015-го розпочалися проблеми - контракт вчасно виконаний не був, і його треба було продовжувати. Тоді виявилося, що контракт підписувався в гривнях, і відповідно до його умов, оплата мала здійснюватися в євро та доларах за курсом 8 і 10 грн відповідно. Звичайно, на той час такого курсу вже не було. Як з'ясувалося потім, 100% виконання робіт підрядник теж не забезпечив. При вибірці у 207 млн із 240 готовність виконаних робіт не дотягала до 70%. Природно, нам ця ситуація здалася дуже підозрілою. Контракт подовжувався п'ять разів, і вже була спроба підрядника просити шосте подовження, а основною статтею його витрат було утримання офісу підрядника в Римі. Сам об'єкт має безліч дефектів. Переговори з підрядником зайшли в глухий кут. Вони приїжджали, намагалися "владнати" це питання з Мінінфраструктури та Укравтодором. Не вийшло. Роботи були зупинені самим підрядником. Подавалися претензії, і в серпні 2016 року контракт розірвали з нашої ініціативи. Але роботи завершити треба, і на відкритому тендері, проведеному за всіма процедурами Світового банку, було знайдено нову компанію. Наш кредитор був шокований не менше ніж ми статусом виконання робіт підрядником, який в інших країнах добре себе зарекомендував, а ось в Україні повівся інакше.
- Вочевидь, в Україні йому дозволили поводитися в такий спосіб.
- Напевно. З одного боку, хтось дозволив їм так поводитися, з іншого - у них були й об'єктивні чинники. Відповідно до наданої Todini фінансової звітності в них справді почалися фінансові проблеми, пов'язані з кризою в європейських країнах. Але чомусь відбилася ця криза саме на українському контракті. І була ціла низка причин, які нас просто змусили цей контракт розірвати.
- На що мають піти інші кошти цієї позики?
- Це ще один цікавий момент. Вибірка коштів здійснювалася виключно на той напрям, який реалізовували Todini. Інші два напрями навіть не починали реалізовувати. Вже зараз ми успішно провели тендер і підписали контракт на 38 млн дол. з підрядником, який реалізовуватиме компонент "Безпека руху". Йдеться про ремонт і реконструкцію на автодорозі М-12. Тут підписано договір на 18 місяців, до кінця 2018 року ми плануємо завершити цю складову.
Цей кредитний проект також передбачав, уперше за довгі роки, будівництво нової дороги, а не реконструкцію чи капітальний ремонт старої. Йдеться про будівництво об'їзних доріг трьох населених пунктів у Полтавській області (Красногорівка, Покровська Багачка й Полтава), ініціативу, за ідеєю корисну навіть із погляду розвитку місцевої інфраструктури. Але від моменту початку проекту ніхто нічого в цьому напрямі не робив. Тендерної документації та проекту не було, питання землевідведення ніхто не вирішував. А сама по собі процедура землевідведення дуже тривала, трудовитратна, така що потребує чималих зусиль. Ви собі не уявляєте, з якими боями відводилася земля під ці три ділянки. Всі суди не закінчилися дотепер. Вартість цих робіт порядку 150 млн дол., які ніхто навіть не намагався освоїти. У жовтні 2016 року ми підписали контракт із іноземним підрядником, проект уже на стадії реалізації. І його ми також хочемо закінчити наступного року.
- Ви змінили підрядника й для головної складової проекту?
- Так, замість італійської компанії добудовуватиме ділянку М-3 китайська компанія. Сподіваємося, що вона зможе якісно виконати роботу й буде добросовісним виконавцем, тому що відгуки про китайських підрядників на ринках різні. Але ми принаймні у 2016-2017 рр. зробили все можливе для того, щоб наступного року цей проект із усіма його складовими завершився.
- Ви кажете про усунення симптомів, а як лікувати саму хворобу? Адже роботу підрядників і раніше хтось контролював? Випадкові компанії реалізовувати проекти МФО не приходять. Усе завжди прозоро, публічно, за інструкцією. А в підсумку потрібно переносити строки та переробляти.
- І ми й наші кредитори отримали певні уроки з цієї ситуації. Почасти змінили підходи, почасти підсилили контроль, звернули увагу на аспекти, які раніше здавалися незначними. Наприклад, кожний подібний проект реалізує тристороння команда, що складається з замовника, підрядника та інженера-консультанта. Останні здійснюють технічний нагляд на об'єктах. Як засвідчив гіркий досвід, якість послуг, що надається інженерами, не менш важлива, ніж якість роботи самого підрядника. А питання незалежності інжинірингової компанії від інших учасників процесу виявилося ледь не ключовим для успішної його реалізації. Проект, реалізований Todini, масштабний, і його інженерний супровід розділили між двома компаніями - італійською та французькою. На ділянці, яку вели італійці, кількість дефектів була мінімальною, всі документи були в порядку, усі роботи сертифіковані. На ділянці, за яку відповідали французи, - з точністю до навпаки, уже минув рік від моменту припинення контракту, а французький інженер дотепер не надав звіту про стан справ на об'єкті на момент розриву контракту, тобто на серпень 2016 року.
Нині ми вже розуміємо, що нам важливо не просто знайти хорошого підрядника, а зібрати професійну команду, у якій здійснювався б поточний контроль над реалізацією проектів. Наші кредитори теж змінили своє ставлення до контролю над реалізацією проектів в Україні - практично щомісяця до нас прилітають представники МФО й у робочих поїздках відвідують об'єкти, які будуються за їхні кошти. Після ситуації з Todini контроль став дуже жорстким. Раз на один-два місяці, наприклад, сюди прилітає команда Світового банку, яка складається з експертів, які ніколи не працювали в Україні. На об'єкти ми завжди виїжджаємо без попередження. Команда цікавиться не тільки тим, як виконуються роботи і який реальний, фізичний, прогрес, а й чи дотримуються всі інші складові контрактів - соціальні, екологічні, технологічні. Якщо раніше був моніторинг, то нині це вже пресинг. Усі сили спрямовані на те, щоб завершити проект.
- Є ще третій проект, який фінансується Світовим банком. Він від початку припускав надання 560 млн євро. Але потім суми зменшили, причому істотно. Чому?
- Проект готувався 2015 року, стартував 2016-го і припускав продовження робіт на ділянці дороги М-03 від Полтави до Харкова та реалізацію кількох контрактів з утримання доріг. Проект від початку припускав, що з моменту запуску підрядник починає й роботи, і вибірку коштів. Але на той момент не було ні проектної, ні тендерної документації, понад те - нічого не було зроблено для землевідведення, необхідного для реалізації проекту. Кошти в бюджеті на все це теж не заклали.
- Це все помилки Мінфіну. Вони щось на своє виправдання кажуть?
- Мінфіну, Міністерства інфраструктури та Укравтодору. Попередні керівники всіх цих структур чомусь думали, підписуючи кредитну угоду, що вся необхідна документація в них уже є, і все готово. Для них підписання будь-якої такої угоди - це політичний бонус, можливість сказати, що ми змогли домовитися та залучити кошти донорів. При цьому не має значення, чи готові всі компоненти, необхідні для реалізації, чи зможемо ми реально цей проект реалізувати, чи встигнемо укластися в строки, позначені в угоді. У результаті весь 2016 рік і половину
2017-го ми, замість того щоб реалізовувати проект, розробляли його, верифікували земельні ділянки, які підлягають викупу, розробляли тендерну документацію, узгоджували її з банком. Зараз ми на стадії узгодження з підрядником контракту на виконання робіт на 170 млн, і плануємо цього року його підписати. На жаль, за правилами не можемо поки що назвати цю компанію, але якщо підрядник виявиться добросовісним, то з нового року розпочнуться безпосередньо будівельні роботи. Термін реалізації робіт - два роки, тобто теоретично до кінця 2019-го цей проект ми завершимо.
- У вас уже є сумніви в добросовісності підрядника?
- Після історії з Todini, ми нічому не здивуємося. Хоча ми не працюємо з "прозоро" або за законом про публічні закупівлі. Ми керуємося правилами закупівель МФО й ретельно перевіряємо всіх кандидатів. Перевіряють їх і кредитори. Наприклад, переможця на тендер по трасі М-12 Світовий банк затверджував дев'ять місяців. Бюрократичний апарат ніде не працює швидко. Ми намагаємося його прискорювати, наприклад, паралельно з пошуком підрядника для будівництва ділянки Полтава-Харків ми почали шукати компанію, яка утримуватиме ділянку траси М-06. Це теж складова цього проекту, що передбачає утримання дороги підрядником протягом п'яти років.
- Це чудова практика, але непопулярна в Україні.
- Так, поки що ми реалізовуємо тільки пілотний проект у Львівській області. Це успішний і показовий досвід. Світовий банк порадив нам використати цей підхід для всього транспортного коридору М-06 від Києва до кордонів із Львівською областю. Причина проста - у різні роки саме в цей транспортний коридор у рамках різних проектів МФО було спрямовано колосальну кількість коштів - близько 850 млн євро. Дорогу М-06 відбудовують, реконструюють та обновляють із 2002 року. Сьогодні там реалізовується вже четвертий проект ЄБРР. Звичайно, це важливий коридор, який веде в Європу, але кількість вкладених у цю дорогу коштів істотно перевищує її якість. Крім іншого тому, що після закінчення проекту її ніхто належним чином не утримує. На збирання снігу й косіння трави виділяються копійки, дрібні тріщини та вибої ніхто вчасно не усуває, і зрештою достатньо року, щоб дорога перестала відповідати задекларованому рівню якості. До того ж підрядник, який має потім дорогу утримувати, зацікавлений у тому, щоб вона від початку була побудована якісно, інакше його наступні витрати зростатимуть, а вигода від участі в проекті - зменшуватиметься. Цей підхід принципово відрізняється від усіх, реалізованих за бюджетні кошти проектів в Україні.
- Ми говоримо про три проекти, що вже діють, а про плани практично не чуємо. Мінфін жодних нових інфраструктурних проектів не готує. Ми набридли МФО?
- Насправді до підписання нових проектів усі ставляться з великим ентузіазмом, як з нашого боку, так і з боку кредиторів, які в нас зацікавлені, хоч би що казали б. Але я на місці уряду не поспішала б підписувати нові угоди з МФО, поки ми не поліпшимо реалізацію поточних проектів і не усунемо всі можливі ризики, які згодом тільки ускладнюють наше співробітництво.
Наприклад, правила виділення коштів ЄІБ передбачають, що наше Міністерство фінансів має вибрати банк, на рахунок у якому перераховуються кредитні кошти ЄІБ, а вже з цього рахунка вони надходять підрядникам. 2013 року для зарахування цих коштів ЄІБ Мінфін вибрав "БГ-банк", який потім був визнаний неплатоспроможним і виведений з ринку. Відтоді відносини України та ЄІБ охололи - протягом наступних двох років ЄІБ взагалі відмовлявся надавати нам як позичальникові кошти. Під різними приводами, але факт залишається фактом. Реалізація компонентів, фінансованих ЄІБ на цей момент, затримується саме через зволікання з їхнього боку. Сьогодні перекіс фінансування ЄБРР та ЄІБ, які кредитують поточний проект 50/50, перевищує
100 млн євро на користь ЄБРР. Мабуть, для того щоб продовжувати ефективне співробітництво з МФО, ми маємо здійснити значну роботу над помилками.
- Однак наші інвестиційні потреби величезні, ми кажемо про три дорожніх проекти в країні, яка потребує три десятки аналогічних.
- Є банальна проблема - ми не готуємо нових проектів. До нас приїжджають інвестори, наприклад, нещодавно в нас була китайська делегація, а запропонувати їм крім чаю нічого. У бюджет Укравтодору закладається дуже мало коштів на проектні розробки. При 95% зношування дорожнього покриття, колосальних проблемах у дорожній галузі, мінімальній потребі в 50 млрд гривень на рік тільки на утримання доріг ми не маємо готового портфеля проектів, щоб показати його інвестору. Ми навіть не обговорюємо проекти будівництва нових доріг, хоча вони теж потрібні. І якби в нас було реальне, а не номінальне, середньострокове бюджетне планування, ми могли б усі кошти МФО витрачати на будівництво нових доріг, а кошти бюджету - на реконструкцію тих, що вже існують. Але це недосяжно через неможливість планування навіть у межах року.
Ми, наприклад, розпочали підготовку технічної документації для проекту з реконструкції коридору Львів-Херсон. Ми готуємося заздалегідь у надії, що якщо нову кредитну угоду буде підписано, то розпочати її реалізацію ми зможемо відразу ж. Але сам проект мають готувати в Укравтодорі та Мінфіні. Поки що руки не дійшли.
- Створення Дорожнього фонду зможе поліпшити ситуацію?
- Нас радує створення Дорожнього фонду, оскільки він фінансуватиметься за рахунок паливних зборів, що дасть змогу громадянам побачити, на що конкретно витрачаються сплачені ними податки при придбанні палива. Це непогана форма громадського контролю. Якщо нічого не зміниться, то бюджет Дорожнього фонду 2018 р. на 50% складатиметься з надходжень від паливних акцизів, на 75% - 2019-го і на 100% - 2020 р. Це дасть можливість довгострокового бюджетного планування робіт.
- Чому зупинили так званий митний експеримент, коли частина митних зборів спрямовувалася на будівництво доріг у деяких областях?
- Через непередбачуваність надходжень. Експеримент добре спрацював у Львівській та Одеській областях, але не так, як хотілося б, у Київській, наприклад. Планові надходження в підсумку істотно відрізнялися від фактичних, у деяких регіонах почали накопичуватися борги. З огляду на те, що перед деякими підрядниками держава в боржниках роками, це істотно звужує коло охочих співпрацювати з урядом.
- А хіба модель фінансування Дорожнього фонду істотно відрізняється від "митного експерименту"?
- Звичайно, є ризики. І було б краще, якби фонд отримав фінансування з загального фонду держбюджету. Але ще є надія, що цей проект буде грамотно реалізований.