В свое время Укрдоринвест создавался для управления многочисленными донорскими проектами, финансирующими строительство дорог. Естественно госпредприятие очень быстро стало кормушкой для коррупционеров, проекты растянулись на годы, а сотрудничество с МФО превратилось в фарс.
Елена Криворучко во главе Укрдоринвеста немногим больше года. Она из новой команды министра Омеляна, и ее задача - очистка авгиевых конюшен, которые заметно опустели. Сегодня в Украине при огромных инвестиционных потребностях дорожной инфраструктуры за средства МФО реализуют лишь три проекта. Мы поинтересовались у главы Укрдоринвеста, почему в Украине строить дороги долго и дорого, почему мы не разрабатываем новые проекты для инвесторов и когда все-таки планируем завершить текущие?
- Министр инфраструктуры Омелян, назначая вас на должность, сказал, что бизнес as usual закончился и начинается работа на страну. Спустя год вы меняете подрядчика, чтобы достроить дорогу, которая должна была быть построена еще в 2014-ом. Что изменилось?
- Речь о проекте, который финансируется Всемирным банком, - ремонте участка трассы М-03 "Киев-Харьков-Довжанский". Его реализация началась в январе 2013-го, общая стоимость - 450 млн долл. Для реализации работ на участке Лубны-Полтава на общую стоимость порядка 240 млн долл. в течение полутора лет был выбран подрядчик - итальянская компания Todini.
- В 2014-ом они должны были закончить.
- Да. Что интересно, другими составляющими этого проекта никто не занимался, все сосредоточились исключительно на работе Todini. И в 2013 году выборка кредитных средств была хорошей, порядка 80 млн, в следующем году - порядка 85. Все ожидали, что и выполнение работ будет на уровне. Но в 2015-ом начались проблемы - контракт в срок выполнен не был, и его надо было продлевать. Тогда обнаружилось, что контракт подписывался в гривнах, и согласно его условиям, оплата должна была осуществляться в евро и долларах по курсу 8 и 10 грн соответственно. Конечно, к тому времени такого курса уже не было. Как оказалось потом, 100% выполнения работ подрядчик тоже не обеспечил. При выборке в 207 млн из 240 готовность выполненных работ не дотягивала до 70%. Естественно, нам эта ситуация показалась очень подозрительной. Контракт продлевался пять раз, и уже была попытка подрядчика просить шестое продление, а основной статьей его расходов было содержание офиса подрядчика в Риме. Сам объект имеет массу дефектов. Переговоры с подрядчиком зашли в тупик. Они приезжали, пытались "уладить" этот вопрос с Мининфраструктуры и Укравтодором. Не получилось. Работы были остановлены самим подрядчиком. Подавались претензии, и в августе 2016 года контракт разорвали по нашей инициативе. Но работы завершить надо, и на открытом тендере, проведенном по всем процедурам Всемирного банка, была найдена новая компания. Наш кредитор был шокирован не меньше чем мы статусом выполнения работ подрядчиком, который в других странах хорошо себя зарекомендовал, а вот в Украине повел себя иначе.
- Очевидно, в Украине ему позволили вести себя таким образом.
- Наверное. С одной стороны, кто-то позволил им так себя вести, с другой - у них были и объективные факторы, согласно предоставленной Todini финансовой отчетности у них действительно начались финансовые проблемы, связанные с кризисом в европейских странах. Но почему-то отразился этот кризис именно на украинском контракте. И был целый ряд причин, которые нас просто вынудили этот контракт разорвать.
- На что должны пойти остальные средства этого займа?
- Это еще один любопытный момент. Выборка средств осуществлялась исключительно на то направление, которое реализовывали Todini. Остальные два направления даже не начинали реализовывать. Уже сейчас мы успешно провели тендер и подписали контракт на 38 млн долл. с подрядчиком, который будет реализовывать компонент "Безопасность движения". Речь о ремонте и реконструкции на автодороге М-12. Тут подписан договор на 18 месяцев, до конца 2018 года мы планируем завершить эту составляющую.
Также этот кредитный проект предусматривал, впервые за долгие годы, строительство новой дороги, а не реконструкцию или капитальный ремонт старой. Речь идет о строительстве объездных дорог трех населенных пунктов в Полтавской области (Красногоровка, Покровская Богачка и Полтава), инициативе, по идее полезной даже с точки зрения развития местной инфраструктуры. Но с момента начала проекта никто ничего в этом направлении не делал. Тендерной документации и проекта не было, землеотводом никто не занимался. А сама по себе процедура землеотвода очень длительная, трудозатратная, требующая значительных усилий. Вы себе не представляете, с какими боями отводилась земля под эти три участка. Все суды не закончились до сих пор. Стоимость этих работ порядка 150 млн долл., которые никто даже не пытался освоить. В октябре 2016 года мы подписали контракт с иностранным подрядчиком, проект уже на стадии реализации. И его мы также хотим закончить в следующем году.
- Вы сменили подрядчика и для главной составляющей проекта?
- Да, вместо итальянской компании достраивать участок М-3 будет китайская компания. Надеемся, что он сможет качественно выполнить работу и будет добросовестным исполнителем, так как отзывы о китайских подрядчиках на рынках разные. Но мы в любом случае в 2016-
2017 годах сделали все возможное, для того, чтобы в следующем году этот проект со всеми его составляющими завершился.
- Вы говорите об устранении симптомов, а как лечить саму болезнь? Ведь работу подрядчиков и раньше кто-то контролировал? Случайные компании реализовывать проекты МФО не приходят. Все всегда прозрачно, публично, по инструкции. А в итоге нужно переносить сроки и переделывать.
- И мы и наши кредиторы извлекли определенные уроки из этой ситуации. Отчасти изменили подходы, отчасти усилили контроль, обратили внимание на аспекты, которые ранее казались незначительными. Например, каждый подобный проект реализует трехсторонняя команда, состоящая из заказчика, подрядчика и инженера-консультанта. Последние осуществляют технический надзор на объектах. Как показал горький опыт, качество услуг, предоставляемое инженерами, не менее важно, чем качество работы самого подрядчика. А вопрос независимости инжиниринговой компании от остальных участников процесса оказался чуть ли не ключевым для успешной его реализации. Проект, реализуемый Todini, масштабный, и его инженерное сопровождение разделили между двумя компаниями - итальянской и французской. На участке, который вели итальянцы, количество дефектов было минимальным, все документы были в порядке, все работы сертифицированы. На участке, за который отвечали французы, - с точностью до наоборот, уже прошел год с момента прекращения контракта, а французский инженер до сих пор не предоставил отчет о состоянии дел на объекте на момент разрыва контракта, т.е. на август 2016 года.
Сейчас мы уже понимаем, что нам важно не просто найти хорошего подрядчика, а собрать профессиональную команду, в которой осуществлялся бы текущий контроль реализации проектов. Наши кредиторы тоже изменили свое отношение к контролю над реализацией проектов в Украине - практически ежемесячно к нам прилетают представители МФО и в рабочих поездках посещают объекты, которые строятся за их средства. После ситуации с Todini контроль стал очень жестким. Раз в один-два месяца, например, сюда прилетает команда Всемирного банка, состоящая из не работавших никогда в Украине экспертов. На объекты мы всегда выезжаем никого не предупреждая. Команда интересуется не только тем, как выполняются работы и каков реальный, физический, прогресс, а и то, соблюдаются ли все прочие составляющие контрактов - социальные, экологические, технологические. Если раньше был мониторинг, то сейчас это уже прессинг. Все силы направлены на то, чтобы завершить проект.
- Есть еще третий проект, который финансируется Всемирным банком. Он изначально предполагал предоставление 560 млн евро. Но потому суммы уменьшили, причем существенно. Почему?
- Проект готовился в 2015 году, стартовал в 2016-ом и предполагал продолжение работ на участке дороги М-03 от Полтавы до Харькова и реализацию нескольких контрактов по содержанию дорог. Проект изначально предполагал, что с момента запуска подрядчик начинает и работы, и выборку средств. Но на тот момент не было ни проектной, ни тендерной документации, более того - ничего не было сделано для землеотвода, необходимого для реализации проекта. Средства в бюджете на все это тоже не заложили.
- Это все ошибки Минфина. Они что-то в свое оправдание говорят?
- Минфина, Министерства инфраструктуры и Укравтодора. Предыдущие руководители всех этих структур почему-то думали, подписывая кредитное соглашение, что вся необходимая документация у них уже есть, и все готово. Для них подписание любого такого соглашения - это политический бонус, возможность сказать, что мы смогли договориться и привлечь средства доноров. При этом не важно, готовы ли все компоненты, необходимые для реализации, сможем ли мы реально этот проект реализовать, успеем ли уложиться в сроки, обозначенные в соглашении. В результате весь 2016 год и половину 2017-го мы, вместо того чтобы реализовывать проект, разрабатывали его, верифицировали земельные участки, которые подлежат выкупу, разрабатывали тендерную документацию, согласовывали ее с банком. Сейчас мы на стадии согласования с подрядчиком контракта на выполнение работ на 170 млн, и планируем в этом году его подписать. К сожалению, по правилам не можем пока назвать эту компанию, но если подрядчик окажется добросовестным, то с нового года начнутся непосредственно строительные работы. Срок реализации работ - два года, то есть теоретически до конца 2019-го этот проект мы завершим.
- У вас уже есть сомнения в добросовестности подрядчика?
- После истории с Todini, мы ничему не удивимся. Хотя мы не работаем с "прозоро" или по закону о публичных закупках. Мы руководствуемся правилами закупок МФО и тщательно проверяем всех кандидатов. Проверяют их и кредиторы. Например, победителя на тендер по трассе М-12 Всемирный банк утверждал девять месяцев. Бюрократический аппарат нигде не работает быстро. Мы стараемся его ускорять, например, параллельно с поиском подрядчика для строительства участка Полтава-Харьков мы начали искать компанию, которая будет содержать участок трассы М-06. Это тоже составляющая этого проекта, которая предусматривает содержание дороги подрядчиком в течение пяти лет.
- Это отличная практика, но непопулярная в Украине.
- Да, пока мы реализовываем только пилотный проект в Львовской области. Это успешный и показательный опыт. Всемирный банк посоветовал нам использовать этот подход для всего транспортного коридора М-06 от Киева до границ со Львовской областью. Причина проста - в разные годы именно в этот транспортный коридор в рамках различных проектов МФО было направлено колоссальное количество средств – около 850 млн евро. Дорогу М-06 отстраивают, реконструируют и обновляют с 2002 года. Сегодня там реализовывается уже четвертый проект ЕБРР. Конечно, это важный коридор, ведущий в Европу, но количество вкладываемых в эту дорогу средств существенно превышает ее качество. Кроме прочего потому, что после окончания проекта ее никто должным образом не содержит. На уборку снега и покос травы выделяются копейки, мелкие трещины и выбоины никто вовремя не устраняет, в итоге достаточно года, чтобы дорога перестала соответствовать декларируемому уровню качества. К тому же подрядчик, который должен потом дорогу содержать, заинтересован в том, чтобы она изначально была построена качественно, иначе его последующие траты будут расти, а выгода от участия в проекте - сокращаться. Этот подход принципиально отличается от всех, реализуемых за бюджетные средства проектов в Украине.
- Мы говорим о трех действующих проектах, но о планах практически не слышим. Минфин никаких новых инфраструктурных проектов не готовит. Мы надоели МФО?
- На самом деле к подписанию новых проектов все относятся с большим энтузиазмом, как с нашей стороны, так и со стороны кредиторов, которые в нас заинтересованы, что не говори. Но я бы на месте правительства не спешила подписывать новые соглашения с МФО, пока мы не улучшим реализацию текущих проектов и не устраним все возможные риски, которые впоследствии только осложняют наше сотрудничество.
Например, правила выделения средств ЕИБ предполагают, что наше Министерство финансов должно выбрать банк, на счет в котором перечисляются кредитные средства ЕИБ, а уже с этого счета они поступают подрядчикам. В 2013 году для зачисления этих средств ЕИБ Минфин выбрал "БГ-банк", который потом был признан неплатежеспособным и выведен с рынка. С тех пор отношения Украины и ЕИБ охладели - в течение следующих двух лет ЕИБ вообще отказывался предоставлять нам как заемщику средства. Под разными предлогами, но факт остается фактом. Реализация компонентов, финансируемых ЕИБ на данный момент, задерживается именно из-за проволочек с их стороны. Сегодня перекос финансирования ЕБРР и ЕИБ, которые кредитуют текущий проект 50/50, превышает 100 млн евро в пользу ЕБРР. Видимо, для того чтобы продолжать эффективное сотрудничество с МФО, мы должны проделать значительную работу над ошибками.
- Но ведь наши инвестиционные потребности огромны, мы говорим о трех дорожных проектах в стране, нуждающейся в трех десятках аналогичных.
- Есть банальная проблема - мы не готовим новые проекты. К нам приезжают инвесторы, например, недавно у нас была китайская делегация, а предложить им кроме чая нечего. В бюджет Укравтодора закладывается очень мало средств на проектные разработки. При 95% износа дорожного покрытия, колоссальных проблемах в дорожной отрасли, минимальной потребности в 50 млрд гривен в год только на содержание дорог мы не имеем готового портфеля проектов, чтобы показать его инвестору. Мы даже не обсуждаем проекты строительства новых дорог, хотя они тоже нужны. И если бы у нас было реальное, а не номинальное, среднесрочное бюджетное планирование, мы могли бы все средства МФО тратить на строительство новых дорог, а средства бюджета - на реконструкцию существующих. Но это недостижимо из-за невозможности планирования даже в пределах года.
Мы, например, начали подготовку технической документации для проекта по реконструкции коридора Львов-Херсон. Мы готовимся заранее в надежде, что если новое кредитное соглашение будет подписано, то начать его реализацию мы сможем сразу же. Но сам проект должны готовить в Укравтодоре и Минфине. Пока руки не дошли.
- Создание Дорожного фонда сможет улучшить ситуацию?
- Нас радует создание Дорожного фонда, поскольку он будет финансироваться за счет топливных сборов, что позволит гражданам увидеть, на что конкретно тратятся уплаченные ими налоги при приобретении топлива. Это неплохая форма общественного контроля. Если ничего не изменится, то бюджет Дорожного фонда в 2018 году на 50% будет состоять из поступлений от топливных акцизов, на 75% - в 2019-ом и на 100% - в 2020 году. Это даст возможность долгосрочного бюджетного планирования работ.
- Почему остановили так называемый таможенный эксперимент, когда часть таможенных сборов направлялась на строительство дорог в некоторых областях?
- Из-за непредсказуемости поступлений. Эксперимент хорошо сработал во Львовской и Одесской областях, но не так, как хотелось бы, в Киевской, например. Плановые поступления в итоге существенно отличались от фактических, в некоторых регионах начали копиться долги. Учитывая, что перед некоторыми подрядчиками государство в должниках годами, это существенно сужает круг желающих сотрудничать с правительством.
- А разве модель финансирования Дорожного фонда существенно отличается от "таможенного эксперимента"?
- Конечно, есть риски. И было бы лучше, если бы фонд получил финансирование из общего фонда госбюджета. Но еще есть надежда, что этот проект будет грамотно реализован.