Представлений Мінфіном проект змін до ПК страждає на низьку якість реалізації загалом непоганих ідей
Заступник голови Федеральної податкової служби РФ Данило Єгоров заявив про революційний план ФПС відмовитися від системи декларування податкових зобов'язань шляхом впровадження технології блокчейн у сфері обліку всіх операцій платників податків. Завдяки цьому платник податків замість формування аналітичного та синтетичного обліку, а потім складання на їхній базі податкових декларацій зможе формувати документи первинного обліку безпосередньо в базах, що забезпечують розподілене зберігання даних, у яких потім внесені ним дані буде опрацьовано з метою обчислення податкового зобов'язання.
І нехай злі язики не тішать себе сумнівністю, а можливо, і безглуздістю подібного проекту в країні, в якій відсутній не лише зв'язок, а й електрика в більш як 30 тис. населених пунктах, а 34% сіл не мають прямого зв'язку з дорогами загального користування. Країна, яка першою у світі відправила людину в космос і провела випробування водневої бомби, спроможна заткнути рота затятим русофобам, революційно реалізувавши технологію блокчейн у податковому адмініструванні. Нехай вона і працює тільки в межах Садового кільця.
Амбіції українських податківців набагато скромніші. Після двох років творчих пошуків черги постреволюційних міністрів, істеричних метань різношерстої маси податкових активістів, безуспішних (на щастя) спроб реалізувати фантастичні прожекти різного ступеня авантюрності держава все-таки взялася за виконання своїх прямих функцій, розпочавши детальну роботу над базовим інститутом податкового права - адмініструванням.
Система
для непорядних людей?
Ми вже давали загалом позитивну характеристику ідеям, які містяться в законопроекті Мінфіну про внесення змін до Податкового кодексу, опублікованому в серпні цього року. Нам імпонує виваженість Мінфіну та відмова від колишнього радикалізму податкових змін, окремим прикладом якого є абсолютно непродумана авантюра податку на виведений капітал. З ідеологією пропозицій міністерства загалом можна погодитися. Деякі питання викликають доцільність деформувати структуру фіскальної служби та передати на обласний рівень повноваження зі здійснення податкового контролю шляхом проведення перевірок. Перше, на нашу думку, призведе до зайвої плутанини та непорозуміння, а друге - просто неправильне, адже ми маємо боротися не за зменшення кількісних показників податкового контролю, що призведе до безкарності недобросовісних платників податків, а за поліпшення якісних показників, забезпечуючи ефективність, достовірність та об'єктивність контролю. В іншому разі, позбавляючи контролюючий орган контрольних повноважень (або зводячи, як запропоновано, їх до мінімуму), ми боремося з корупцією, вихлюпуючи разом із водою немовля.
Такий підхід є відображенням загального тренду сьогоднішнього політикуму, з яким не можна погодитися. З'явившись кілька років тому, у той далекий період, коли лайкати в FB пости Наєма і Лещенка ще вважалося пристойним, думка про те, що з корупцією в державному апараті необхідно боротися шляхом зменшення людського, отже, корупційного фактора, згодом стала трендовою. Вважається, що через те, що наш чиновник за визначенням корупціонер, його дискрецію необхідно звести до мінімуму, а в ідеалі усунути, максимально деталізувавши його дії заздалегідь установленими законодавчими алгоритмами, перетворивши чиновника на аналог автомата з приготування кави.
Категорично не погоджуся з такою позицією. Переконаний, що, позбавляючи чиновника дискреції, ми домагаємося результату, протилежного поставленим цілям. Разом із повноваженнями ми знімаємо з нього відповідальність за прийняття рішень, необхідних для досягнення цілей держуправління. Відсутність таких повноважень несе непорівнянно більші ризики, ніж ризик прийняття корупційного рішення. При цьому, з одного боку, ми заздалегідь презюмуємо в усіх чиновницьких кріслах крадіїв, що в принципі аморально, з іншого - проблему крадіжок ми вирішуємо не заміною конкретного крадія (якого, до речі, навіть якщо не посадити, можна просто звільнити), а обрізаючи повноваження в цілого державного інституту, де цей чиновник служить, перетворюючи весь інститут на від початку неефективний, не потрібний для суспільства.
Так, ми не використовуємо інституту податкового компромісу, боячись, що чиновники необґрунтовано спишуть борги, ми не даємо можливості ДФС вносити зміни в дані СЕА (системи електронного адміністрування. - Ред.) ПДВ, боячись зловживань. Звичайно, відсутні повноваження неможливо використати на зло, але, як показує практика відмови в прийнятті декларацій, актів перевірок без податкового повідомлення-рішення (ППР) та ін., недобросовісний чиновник завжди зможе знайти спосіб обійти закон. Але не можна будувати систему для непорядних людей. Вона в будь-якому разі не працюватиме. І тому рівень дискреції держслужбовців як у податковій, так і в інших сферах має диктуватися інтересами служби, а не бажанням попередити правопорушення. А на правопорушення чиновника в державі повинен реагувати сильний і незалежний адміністративний суд, наділений широкими повноваженнями судити державу за позовами її громадян.
Надто багато запитань
Повертаючись до аналізу змісту законопроекту, ми можемо говорити, з одного боку, про масштабну роботу над помилками, з іншого - про деякі точкові, але досить важливі зміни податкової системи. Те, що представив Мінфін, не можна назвати податковою реформою. Але Олександр Данилюк і не претендує на роль полум'яного революціонера, який будує новий світ. Уперше за весь час після революції ми можемо казати про те, що міністр займається своєю справою.
Текст законопроекту, представлений Кабміном, став значно кращим від моменту своєї першої появи в серпні. У ньому враховано та виправлено багато помилок. Багато, але не всі. Далеко не всі. Кажучи про помилки представленого законопроекту, ми з упевненістю можемо сказати, що його основним, глобальним, дефектом, у деяких частинах несумісним зі здоровим глуздом, є якість реалізації в цілому непоганих ідей у тексті проекту.
Розпочнемо з нових норм статті 42-1, які регулюють електронний кабінет платника податків (ЕКПП). Яку мету переслідують закріпленням у тексті закону такої детальної інструкції з використання ще абсолютно сирого механізму ЕКПП? Кому спало на думку закріпити в законі пояснення та технічні норми, які виглядали б дико навіть на рівні постанови уряду? Запитання до авторів: ви справді в такий спосіб хочете домогтися визначеності закону, максимально усунувши людський фактор? Повірте, ви домагаєтеся зворотного. Щоб зрозуміти це, досить просто уважно прочитати текст статті 42-1, виписавши внутрішні протиріччя наддеталізованих правових норм. Ми без проблем знайшли їх близько десятка. І потім, як ви збираєтеся уточнювати та змінювати їх? Адже необхідність вносити зміни у процесі притирання основних елементів нового механізму очевидна. Невже ви насправді думаєте, що повноваження методолога, техадміністратора, так само, як і регламенти роботи кабінету чекатимуть спокійно, поки ви протягнете через ВР чергову "реформу"?
На нашу думку, у проекті слід залишити до 10% тексту статті 42-1, урегулювавши на рівні закону тільки основні норми, які визначають роботу електронного кабінету. Панове, це закон, а не презентація на конференції. Тут ви не маєте пояснювати, навіщо. Ви повинні уповноважувати, зобов'язувати та забороняти - і тільки! Тут дуже важливо лаконічно та чітко використати кожне слово в належному значенні, уникаючи нечітких, багатосмислових, а тим паче безглуздих формулювань. А всі технічні менш значущі норми необхідно відносити на рівень підзаконних актів. Адже ще Ф.Хайєк казав про те, що делегування нормотворчості невиборному органу не суперечить правовій державі доти, доки цей орган зобов'язаний формулювати та публікувати акти до їхнього застосування.
Особливо дивують принципи функціонування ЕКПП, які зміцнюють упевненість у тому, що автор статті 42-1 не лише переплутав законопроект із пояснювальною запискою до нього, а й пропустив курс теорії права, де розповідали про те, а що ж таке принцип узагалі та що таке принцип права зокрема, так само, як і те, що "здійснення автоматизованого журналювання" ніяк не тягне називатися принципом, а "спрощення взаємодії платників податків і контролюючих органів" - це взагалі не принцип, а мета.
Подив викликає те, як авторам законопроекту вдалося обійти такі очевидні кричущі помилки, виявлені правозастосовною практикою, як питання правового статусу інформації в податкових базах (отже, і права платника податків спростовувати інформацію через суд), розміру судового збору, а також строків оскарження ППР у суді.
Очевидно, що до роботи над проектом не було залучено юристів, які спеціалізуються на написанні нормативних актів. Цих фахівців вузького профілю, які колись десятиліттями виховувалися у надрах Кабміну та секретаріату ВР, було вихолощено кількома хвилями політичних пертурбацій, що завдало державі колосальної шкоди, зовсім не порівнянної із сумою їхніх зарплат. Брак освіти в галузі нормотворчості юристів, залучених до роботи над законопроектом, настільки очевидний, що часом результат їхньої "роботи" нівелює смисл тих загалом непоганих ідей, які закладалися в проект.
Так, пункт 17.1.5 статті 17 ПК пропонує судам установлювати порядок подачі декларації, що суперечить не тільки КАСУ, а й Конституції. Стаття 63.3 оперує новим для теорії податкового права терміном "об'єкти, пов'язані з оподаткуванням". Автори пункту 14.1.175 ПК допускають формулювання "податкове та/або грошове зобов'язання", хоча перше є частиною другого. Що таке "несподівана робота" у новій редакції пункту 14.1.182 ПК? Який порядок реалізації пункту 20.1.35 ПК, що дає право ДФС звертатися в суд із позовом зобов'язати платника податків укласти з нею договір переказу дебіторської заборгованості? Які умови цього договору? Який порядок стягнення? Чи є всі необхідні для цього повноваження в ДФС? Зрозуміло, що сьогодні інструмент звернення стягнення податкового боргу на дебіторку не працює. Але хіба зазначена пропозиція виправляє ситуацію? Абсолютно ні.
Пункт 53.1 статті 53 законопроекту - особливий випадок. У першому абзаці автори, абсолютно ігноруючи основи теорії права, намагаються передбачити підстави для звільнення від адміністративної та кримінальної відповідальності нормою ПК. А вже в третьому абзаці вирішують протиріччя між індивідуальною та узагальнюючою консультаціями на користь останньої. Адже насправді дивно, як іноді однією пропозицією можна нівелювати значення цілого механізму індивідуальних консультацій. Так просто та відкрито держава знімає із себе відповідальність за надані індивідуальні консультації, роблячи їх беззмістовними для платника податків. До речі, у частині всіх змін до статей 52, 53 ПК чинний інститут виглядає набагато привабливішим.
Окреме питання до вже нашумілого пункту 20.1.1 статті 20, який містить право на привід платника податків. Крім обговорення доцільності інструменту як такого (замість, скажімо, послідовного застосування механізмів штрафів), виникає відразу кілька суто юридичних запитань про порядок реалізації норм - як і в рамках яких податкових процедур? Адже якщо вивчити питання детальніше, жодна з процедур збору інформації не передбачає інтеграції цього права.
Подібних запитань надто багато. Вони виникають і до змін і в пункти 20.1.24 статті 20 і 95.5 статті 95, і статті 201 та 269, і до багатьох, багатьох інших. І повірте, ми розуміємо, що критикувати легше, ніж писати, і так, помилки неминучі при створенні будь-якого великого документа. Однак обсяг помилок у цьому разі просто зовсім не залишає нам можливості не помічати їх, понадіявшись на уважність науково-експертного управління ВР. Документ потребує не просто вичитування, він волає про необхідність роботи над ним фахівців.
Недосконалий, але краще за попередній
І на завершення ще один, тепер уже позитивний тренд. Серпневий варіант законопроекту був сирим. Але він порадував нас своїм змістом порівняно з більш ранніми аналогами минулих фінансових команд і тим паче аматорськими знахідками "експертів" у співавторстві з деякими депутатами ВР. Сьогоднішній варіант також недосконалий, але він кращий за попередній. Не хочу сполохати, але, здається, фінансовий блок уряду робить правильні висновки з минулих невдач, працюючи над собою, а не над власним політичним іміджем. І якщо це справді не сьогохвилинна примха, а гра в довгу, якщо наміри міністра щирі, то, можливо, у нашої країни та її фінансової системи все ще є шанс. Шанс не тільки реалізувати електронний кабінет платника податків, а і з часом здивувати всіх і більш цікавими та важливими податковими рішеннями, у тому числі й обійшовши нашого північного сусіда в справі впровадження бездеклараційного податкового адміністрування в системі блокчейн...