Представленный Минфином проект изменений в НК страдает низким качеством реализации в целом неплохих идей
Замглавы Федеральной налоговой службы РФ Даниил Егоров заявил о революционном плане ФНС отказаться от системы декларирования налоговых обязательств путем внедрения технологии блокчейн в сфере учета всех операций налогоплательщиков. Благодаря этому налогоплательщик вместо формирования аналитического и синтетического учета, а затем составления на их базе налоговых деклараций сможет формировать документы первичного учета непосредственно в базах, обеспечивающих распределенное хранение данных, в которых затем внесенные им данные будут обработаны с целью исчисления налогового обязательства.
И пусть злые языки не тешат себя сомнительностью, а возможно, и несуразностью подобного проекта в стране, в которой отсутствует не только связь, но и электричество в более чем 30 тыс. населенных пунктах, а 34% сел не имеют прямой связи с дорогами общего пользования. Страна, первой в мире пославшая человека в космос и испытавшая водородную бомбу, способна заткнуть рот зарвавшимся русофобам, революционно реализовав технологию блокчейн в налоговом администрировании. Пусть и работающую в пределах Садового кольца.
Амбиции украинских налоготворцев куда более скромные. После двух лет творческих исканий череды постреволюционных министров, истеричных метаний разношерстной массы налоговых активистов, безуспешных (к счастью) попыток реализации фантастических прожектов разной степени авантюрности государство все-таки принялось за выполнение своих прямых функций, начав детальную работу над базовым институтом налогового права - администрированием.
Система для непорядочных людей?
Мы уже давали в целом положительную характеристику идеям, содержащимся в законопроекте Минфина о внесении изменений в Налоговый кодекс, опубликованном в августе этого года. Нам импонирует взвешенность Минфина и отказ от прошлого радикализма налоговых изменений, частным примером которого является абсолютно непродуманная авантюра налога на выведенный капитал. С идеологией предложений министерством в целом можно согласиться. Некоторые вопросы вызывает целесообразность деформирования структуры фискальной службы и передачи на областной уровень полномочий по осуществлению налогового контроля путем проведения проверок. Первое, по нашему мнению, приведет к излишней путанице и неразберихе, а второе - просто неверно, ведь мы должны бороться не за уменьшение количественных показателей налогового контроля, что приведет к безнаказанности недобросовестных налогоплательщиков, а за улучшение качественных показателей, обеспечивая эффективность, достоверность и объективность контроля. В противном случае, лишая контролирующий орган контрольных полномочий (или сводя, как предложено, их к минимуму), мы боремся с коррупцией, выплескивая вместе с водой младенца.
Такой подход является отображением общего тренда сегодняшнего политикума, с которым нельзя согласиться. Появившись несколько лет назад, в тот далекий период, когда лайкать в FB посты Найема и Лещенко еще считалось приличным, мысль о том, что с коррупцией в государственном аппарате необходимо бороться путем уменьшения человеческого, а значит, коррупционного фактора, со временем стала трендовой. Считается, что ввиду того, что наш чиновник по определению коррупционер, его дискрецию необходимо свести к минимуму, а в идеале устранить, максимально детализировав его действия заранее установленными законодательными алгоритмами, превратив чиновника в аналог автомата по приготовлению кофе.
Категорически не соглашусь с такой позицией. Убежден, что, лишая чиновника дискреции, мы добиваемся результата, обратного поставленным целям. Вместе с полномочиями мы снимаем с него ответственность за принятие решений, необходимых для достижения целей госуправления. Отсутствие таких полномочий несет несоизмеримо большие риски, чем риск принятия коррупционного решения. При этом, с одной стороны, мы заранее презюмируем во всех чиновничьих креслах воров, что в принципе аморально, с другой - проблему воровства мы решаем не заменой конкретного вора (которого, к слову, даже если не посадить, можно просто уволить), а купируя полномочия у целого государственного института, где этот чиновник служит, превращая весь институт в изначально неэффективный, бесполезный для общества.
Так, мы не используем институт налогового компромисса, боясь, что чиновники необоснованно спишут долги, мы не даем возможности ГФС вносить изменения в данные СЭА (системы электронного администрирования. - Ред.) НДС, боясь злоупотреблений. Конечно, отсутствующие полномочия невозможно употребить во зло, но как показывает практика отказа в приеме деклараций, актов проверок без налогового уведомления-решения (НУР) и т.д., недобросовестный чиновник всегда сможет найти способ обойти закон. Но нельзя строить систему для непорядочных людей. Она в любом случае работать не будет. И потому уровень дискреции госслужащих как в налоговой, так и в других сферах должен диктоваться интересами службы, а не желанием упредить правонарушение. А на правонарушения чиновника в государстве должен реагировать сильный и независимый административный суд, наделенный широкими полномочиями судить государство по искам его граждан.
Слишком много вопросов
Возвращаясь к анализу содержания законопроекта, мы можем говорить, с одной стороны, о масштабной работе над ошибками, с другой - о некоторых точечных, но достаточно важных изменениях налоговой системы. То, что представил Минфин, нельзя назвать налоговой реформой. Но Александр Данилюк и не претендует на роль пламенного революционера, строящего новый мир. Впервые за все время после революции мы можем говорить о том, что министр занимается своим делом.
Текст законопроекта, представленный Кабмином, стал значительно лучше с момента своего первого появления в августе. В нем учтены и исправлены многие ошибки. Многие, но не все. Далеко не все. Говоря об ошибках представленного законопроекта, мы с уверенностью можем сказать, что его основным, глобальным, дефектом, в некоторых частях несовместимым со здравым смыслом, является качество реализации в общем неплохих идей в тексте проекта.
Начнем с новых норм статьи 42-1, регулирующих электронный кабинет налогоплательщика (ЭКН). Какая цель преследуется закреплением в тексте закона такой детальной инструкции по использованию еще абсолютно сырого механизма ЭКН? Кому пришло в голову закрепить в законе пояснения и технические нормы, дико смотревшиеся бы даже на уровне постановления правительства? Вопрос к авторам: вы действительно таким образом хотите добиться определенности закона, максимально устранив человеческий фактор? Поверьте, вы добиваетесь обратного. Чтобы понять это, достаточно просто внимательно прочитать текст статьи 42-1, выписав внутренние противоречия сверхдетализированных правовых норм. Мы без особого труда нашли их с десяток. И потом, как вы собираетесь уточнять и изменять их? Ведь необходимость внесения изменений в процессе притирки основных элементов нового механизма очевидна. Неужели вы на самом деле думаете, что полномочия методолога, техадминистратора, равно как и регламенты работы кабинета будут ждать упокоившись, пока вы протащите через ВР очередную "реформу"?
По нашему мнению, в проекте следует оставить до 10% текста статьи 42-1, урегулировав на уровне закона только основные нормы, определяющие работу электронного кабинета. Господа, это закон, а не презентация на конференции. Здесь вы не должны объяснять, зачем. Вы должны уполномочивать, обязывать и запрещать - и только! Здесь очень важно лаконично и четко использовать каждое слово в применимом значении, избегая обтекаемых, многосмысловых, а тем более бессмысленных формулировок. А все технические менее значимые нормы необходимо относить на уровень подзаконных актов. Ведь еще Ф.Хайек говорил о том, что делегирование нормотворчества невыборному органу не противоречит правовому государству до тех пор, пока этот орган обязан формулировать и публиковать акты до их применения.
Особо умиляют принципы функционирования ЭКН, укрепляющие уверенность в том, что автор статьи 42-1 не только перепутал законопроект с пояснительной запиской к нему, но и пропустил курс теории права, где рассказывали о том, а что же такое принцип вообще и что такое принцип права в частности, равно как и то, что "осуществление автоматизированного журналирования" никак не тянет называться принципом, а "упрощение взаимодействия налогоплательщиков и контролирующих органов" - это вообще не принцип, а цель.
Удивление вызывает то, как авторам законопроекта удалось обойти такие очевидные вопиющие ошибки, выявленные правоприменительной практикой, как вопрос правового статуса информации в налоговых базах (а значит, и права налогоплательщика опровергать информацию через суд), размера судебного сбора, а также сроков обжалования НУР в суде.
Очевидно, что к работе над проектом не были привлечены юристы, специализирующиеся на написании нормативных актов. Эти специалисты узкого профиля, когда-то десятилетиями воспитываемые в недрах Кабмина и секретариата ВР, были выхолощены несколькими волнами политических пертурбаций, что нанесло государству колоссальный вред, никак не соизмеримый с суммой их зарплат. Недостаток образования в области нормотворчества юристов, привлеченных к работе над законопроектом, настолько очевиден, что порою результат их "работы" нивелирует смысл тех в общем-го неплохих идей, которые закладывались в проект.
Так, пункт 17.1.5 статьи 17 НК предлагает судам устанавливать порядок подачи декларации, что противоречит не только КАСУ, но и Конституции. Статья 63.3 оперирует новым для теории налогового права термином "объекты, связанные с налогообложением". Авторы пункта 14.1.175 НК допускают формулировку "налоговое и/или денежное обязательство", хотя первое является частью второго. Что такое "неожиданная работа" в новой редакции пункта 14.1.182 НК? Какой порядок реализации пункта 20.1.35 НК, дающего право ГФС обращаться в суд с иском обязать налогоплательщика заключить с ней договор перевода дебиторской задолженности. Каковы условия этого договора? Каков порядок взыскания? Есть ли все необходимые для этого полномочия у ГФС? Понятно, что сегодня инструмент обращения взыскания налогового долга на дебиторку не работает. Но разве указанное предложение исправляет ситуацию? Абсолютно нет.
Пункт 53.1 статьи 53 законопроекта - особый случай. В первом абзаце авторы, абсолютно игнорируя основы теории права, пытаются предусмотреть основания для освобождения от административной и уголовной ответственности нормой НК. А уже в третьем абзаце разрешают противоречия между индивидуальной и обобщающей консультациями в пользу последней. Ведь на самом деле удивительно, как иногда одним предложением можно нивелировать значения целого механизма индивидуальных консультаций. Так просто и бесхитростно государство снимает с себя ответственность за предоставленные индивидуальные консультации, делая их бессмысленными для налогоплательщика. К слову, в части всех изменений в статьи 52, 53 НК действующий институт выглядит намного привлекательнее.
Отдельный вопрос к уже нашумевшему пункту 20.1.1 статьи 20, содержащему право на привод налогоплательщика. Кроме обсуждения целесообразности инструмента как такового (вместо, скажем, последовательного применения механизмов штрафов), возникает сразу несколько чисто юридических вопросов о порядке реализации норм - как и в рамках каких налоговых процедур? Ведь если изучить вопрос детальнее, ни одна из процедур сбора информации не предусматривает интеграции этого права.
Подобных вопросов слишком много. Они возникают и к изменениям и в пункты 20.1.24 статьи 20 и 95.5 статьи 95, и статьи 201 и 269, и к многим, многим другим. И поверьте, мы понимаем, что критиковать легче, чем писать, и да, ошибки неизбежны при создании любого большого документа. Однако объем ошибок в данном случае просто никак не оставляет нам возможности не замечать их, понадеявшись на внимательность научно-экспертного управления ВР. Документ нуждается не просто в вычитке, он вопиет о необходимости работы над ним специалистов.
Несовершенен,
но лучше предыдущего
И в завершение еще один, теперь уже положительный тренд. Августовский вариант законопроекта был сырой. Однако он порадовал нас своим содержанием по сравнению с более ранними аналогами прошлых финансовых команд и тем более аматорскими изысканиями "экспертов" в соавторстве с некоторыми депутатами ВР. Сегодняшний вариант также несовершенен, но он лучше предыдущего. Не хочу спугнуть, но, кажется, финансовый блок правительства делает правильные выводы из прошлых неудач, работая над собой, а не над собственным политическим имиджем. И если это действительно не сиюминутная блажь, а игра в долгую, если намерения министра искренны, то, возможно, у нашей страны и ее финансовой системы все еще есть шанс. Шанс не только реализовать электронный кабинет налогоплательщика, но и со временем удивить всех и более интересными и важными налоговыми решениями, в том числе и обойдя нашего северного соседа в деле внедрения бездекларационного налогового администрирования в системе блокчейн…