Ініційована Кабміном бюджетна децентралізація, крім розширення дохідної бази місцевих бюджетів, передбачає й децентралізацію видаткових повноважень місцевого самоврядування. Крім іншого, з державного на регіональний і місцевий рівні передається фінансування національних і державних бібліотек, музеїв, заповідників, цирків, національних театрів, художніх колективів, концертних організацій. Пропозиція спірна й почасти лякає: саме на ці напрямки навіть у державному бюджеті коштів часто не знаходять. Економія на цих статтях видатків стала доброю традицією для української влади, у результаті чого багато об'єктів поступово занепадають, попри свій статус "національних", про "не національні" годі й говорити.
Фактично держскарбниця, надавши місцевій владі додаткові доходи (які, до слова, дуже умовні!), переклала на її ж плечі забезпечення організацій та об'єктів загальнонаціонального значення. Тепер їхнє майбутнє залежить від кількості податкових зборів у кожному конкретному регіоні, якості управління й порядності місцевої влади. Наскільки раціональною є передача фінансування цих сфер місцевим бюджетам, питання не однієї дискусії.
"На тобі, небоже,
що мені негоже"
До недавнього часу всі ці питання регулювалися з державного бюджету з допомогою системи вирівнювання. Дотація становила різницю між видатками й доходами регіону. Фактично це безперспективна зрівнялівка: якщо ти збільшуєш доходи, тобі зменшують дотації. З одного боку, стимули для розвитку нульові, з іншого - працівники соціально значущих сфер мали державні гарантії фінансування, і хоч би яким мізерним воно було, вони точно знали, що не залишаться без зарплати.
Реформа передбачає здійснювати вирівнювання за доходами, держава надає регіонам додатковий податковий прибуток уже з урахуванням видатків цих регіонів: сума закріплених за регіонами видатків дорівнює сумі закріплених за ними ж податкових надходжень. Це припиняє практику, що стала традиційною, обвинувачувати в усіх регіональних проблемах центральну владу. Система базується на показниках попереднього року, відповідно, місцеве самоврядування, плануючи свій бюджет, може реально оцінювати свої можливості. Але з огляду на те, що дохідний розрив між багатьма українськими областями колосальний, без дотацій не обійтися.
"Однозначно кількість податкових надходжень на різних територіях різна. Для цього створено м'яку формулу вирівнювання за доходами. Наприклад, Чернівецька область об'єктивно не зможе фінансувати покладені на неї видатки, тому їй у вигляді дотацій до доходів буде додано кошти. По формулі оцінюється її індекс податкоспроможності, а в Чернівецькій області він становить 0,27 - це означає, що вони одержують 27% від середнього показника податкових надходжень по Україні. Після чого вони одержать компенсацію у вигляді різниці між кількістю податкових зборів і 90% від середнього показника, - пояснює суть змін Юрій Ганущак, експерт із питань місцевого самоврядування. - Фактично це означає, що навіть якщо ти взагалі не працюєш, одержиш компенсацію в розмірі 72% від середнього показника. У регіонах, де коефіцієнт податкоспроможності зашкалює, вилучатимуть до держскарбниці половину від 110%, решта залишатиметься в місцевому бюджеті".
За словами експерта, у випадку із середньою освітою все просто, її фінансуватимуть державними субвенціями, бо там є державний компонент, який чітко видно і перевіряється. "По-перше, держава гарантує всім дітям здобуття середньої освіти. По-друге, є регуляторний компонент - МОН точно знає, яким чином і в якому вигляді ця освіта має надаватися. По-третє, є індикатор оцінки якості наданої освіти - ЗНО. І головне, середня освіта охоплює 100% дітей", - зазначає він.
Із дошкільною освітою так не виходить, бо вона не обов'язкова, й індикаторів оцінки якості там бракує. Аналогічна ситуація з культурою і спортом. Там трьох озвучених експертом компонентів теж немає. Отже, держава не зможе адекватно контролювати витрачання виділених на ці сфери коштів. Держбюджет дає додаткові доходи, дає описані вище дотації, але в який спосіб здійснюватиметься власне фінансування цих та інших сфер - уже головний біль місцевого самоврядування.
Своєрідний карт-бланш надано лише охороні здоров'я, МОЗ розробив норматив, відповідно до якого одержуватиме державні субвенції. "Раніше ситуація була такою: держава виділяла кошти, місцева влада скаржилася, що їй їх не вистачає, а потім виявлялося, що за виділені на ту ж охорону здоров'я гроші фінансувалися інші статті видатків, - розповідає Юрій Ганущак. - Природно, це поодинокі випадки, але, по-перше, це означає, що не так уже й мало виділялося, а по-друге, що таку "систему фінансування" треба було припинити. Після того як МОЗ зможе визначити три складові державні компоненти, охорона здоров'я фінансуватимуться не субвенціями, а дотаціями, які дають більше можливостей розпоряджатися коштами".
Культурна "революція"
Перед Міністерством культури також неодноразово порушувалося питання надання гарантій так званого державного компонента. Як зазначають опитані DT.UA експерти, розмови про це з представниками відомства ведуться з 2001 р., але досі безрезультатно. При цьому саме Міністерство культури висловило стурбованість щодо передачі на місцевий рівень національних установ культури й щодо того, що позицію міністерства з цього та інших питань, враховану на засіданнях робочих груп, у підсумковому варіанті законопроекту проігнорували. Відповідний лист від міністерства було направлено прем'єр-міністрові України Арсенію Яценюку.
Як повідомили DT.UA у прес-службі відомства, питання ще не закрите й активно обговорюється. На їхнє переконання, залишити національні культурні установи на утриманні держбюджету стратегічно важливо, тому що вони представляють не якусь конкретну область чи місто, а всю Україну. Передача ж цих установ на баланс місцевого самоврядування може призвести до занепаду й, нарешті, зникнення унікальної мережі національних установ культури. Правда, говорити про те, що, перебуваючи на утриманні держскарбниці, ці установи не зазнавали фінансових труднощів, було б великим перебільшенням.
"Фінансування державного театру в тому вигляді, який зазвичай пропонує державний бюджет, звісно, недостатнє. Ми це знаємо й не скаржимося, бо розуміємо, що ситуація в країні складна та продовжує ускладнюватися, - розповів DT.UA Тарас Лисак, директор-розпорядник Національного театру ім. Марії Заньковецької. - Театр не може на сьогодні здійснювати якісь проекти розвитку та зосереджений значною мірою на вирішенні нагальних, "побутових", завдань. Ми змушені були проводити благодійний концерт, щоб зібрати гроші на ремонт сцени, яка не ремонтувалася з середини 40-х років минулого сторіччя, а її стан становив небезпеку для акторів, музикантів та іншого персоналу театру. Це ілюстрація того, на що нам вистачає бюджетних грошей. Ми вдячні державі за заробітну плату, яку одержуємо, і за фінансування короткочасних статей витрат. Нині ж боїмося того, що після децентралізації фінансування ми гарантії виплат зарплат для співробітників театру втратимо".
Представник театру сумнівається, що бюджет Львівщини потягне фінансування головної театральної сцени регіону, ба більше, він упевнений, що зробити з театру Заньковецької комерційно прибутковий заклад не вийде. "Наш театр можна назвати планово збитковим - тих коштів, які ми одержуємо від продажу квитків, на роботу театру не вистачає. Підвищувати їхню вартість ми не можемо, купівельна спроможність громадян уже цього не дозволяє. А якщо врахувати, що доходи людей щомісяця скорочуються, це тим більше безперспективно. Наша максимальна вартість квитка на найбільш касові постановки - 100 грн, дитячі спектаклі, на які ходять школярі Львова та області, - 10–20 грн. За таких цін утримувати театр самостійно ми не зможемо".
Це, безумовно, не новина, що культура в Україні залишається економічно неприбутковою сферою, що анітрохи не применшує її соціального значення. І держава має бути зацікавлена саме в розвитку культури, а не в підтримці на плаву конкретних об'єктів. Але це якщо говорити про державу, а якщо говорити про місцеву владу, то гарантій того, що управління буде хоча б на рівні нинішнього державного, немає жодних. Бюджетні видатки на культуру в Україні менші за 1% від державної скарбниці. На підтримку національних театрів у держбюджеті цього року передбачено 555,4 млн грн, підготовку кадрів для сфери культури й мистецтв у вищих навчальних закладах - 629 млн, фінансову підтримку національних художніх колективів, концертних і циркових організацій - 394,5 млн, бібліотек -
324,8 млн, збереження історичної спадщини в заповідниках - 248,6 млн грн.
Для регіональних бюджетів цей 1% - це значна сума, і вона потрібна винятково на оплату поточних витрат. Одна тільки комплексна реконструкція театру ім. Марії Заньковецької коштує понад 30 млн грн. Це вдвічі більше річних витрат Львова на всі міські театри. Очевидно, що в нинішніх умовах для проведення реконструкції театру треба буде провести не один благодійний концерт. При цьому українці, за даними Держстату, витрачають на відпочинок і культуру не більш як 2% своїх доходів, що змушує спуститися з небес на землю всіх, хто говорить про комерціалізацію культурних закладів, підвищення цін на квитки й пошук якщо не інвесторів, то хоча б нових ідей.
Якщо брати до уваги різнобічну критику тих фінансових поліпшень, які пропонує бюджетна децентралізація, складається враження, що культурні об'єкти стануть просто додатковою, навряд чи посильною ношею для місцевого самоврядування. "Якщо судити з достатності у зведеному бюджеті коштів на фінансування місцевого самоврядування, то вже нині ми маємо розрахункову потребу в додаткових коштах у межах 34 млрд грн., - аналізує реформу Олег Канівець, член комітету Верховної Ради з питань бюджету. - А Мінфін готовий залишити місцевому самоврядуванню додаткових податків лише на 17 млрд грн, тобто фінансово забезпечити тільки половину потреби. І це при найскромніших розрахунках. Те, що пропонує Мінфін, завдає істотних втрат для місцевих бюджетів, дефіцит яких 2015 р. може досягти 20 млрд грн".
На думку Юрія Ганущака, квінтесенція цієї реформи полягає в тому, що в держави з'являється можливість контролювати результативність витрачання коштів, а не роздавати всім порівну, як передбачала Бюджетна реформа 2001 р. Якщо продовжити його думку, напрошується висновок, що все те, результативність чого контролювати не можна, бюджет не фінансуватиме. І з одного боку, можна нарікати на Мінкульт, який за 13 років не зміг створити той самий "державний компонент", а з іншого - результат, заради якого працюють культурні установи, ніколи не впишеться в бюджетні формули Мінфіну. А от діяльність Мінфіну може неабияк позначитися як на стані культурних об'єктів державного значення, так і на місцевих бюджетах, яким потрібно буде ці об'єкти фінансувати.