Бюджет України-2016 ще верстається. Природно, що в уряді, парламенті та експертному середовищі розпочалися дискусії щодо оптимального розміру держави в економіці, тобто щодо фіскальної моделі, засад державної політики в економіці та фінансовій системі. Перш за все податкова реформа, адже якщо зменшувати податкове навантаження на бізнес через ставки податків, то виникає діра в бюджеті, яку потрібно покривати, зменшуючи державні видатки та/або збільшуючи запозичення. А чи вдасться покрити діру в бюджеті, покладаючись на детінізацію економіки й активізацію бізнесу? Спробуємо з'ясувати.
Позиція міністра фінансів
Міністр фінансів України Наталія Яресько в своїй нещодавній статті, присвяченій податковій реформі (див. DT.UA №42 від 6 листопада 2015 р., "Податкова реформа: популізм, соціалізм, чи реалізм?"), сформулювала такі тези:
- зменшення ставок податків не є достатньою передумовою для відновлення інвестицій та економічного зростання. Важливіше концентруватися на адмініструванні податків;
- найважливішою основою для надходження інвестицій і зростання економіки є макроекономічна стабільність;
- на детінізацію потрібно сподіватися, але не розраховувати при плануванні бюджету.
Загалом міркування Наталії Яресько є слушними. Сьогодні справді варто концентруватися на адмініструванні податків, а не на їх ставках, для збільшення інвестиційної привабливості України. Водночас доволі суперечливим є зауваження голови Минфіну про те, що "найважливішою основою для надходження інвестицій і зростання економіки України є макроекономічна стабільність".
Не варто також закладати очікування від детінізації в надходження до бюджету, адже вони можуть не справдитися. Проте на детінізацію потрібно не сподіватися, а діяти, впроваджувати успішні міжнародні практики, такі, як фіскалізація, наприклад.
Ставка на капітальні видатки?
У контексті майбутнього розгляду головних параметрів бюджету-2016 і різних моделей податкової реформи хотілося б окремо наголосити на державних капітальних видатках і на їхньому потенціалі для активізації економічного зростання. Україні вкрай потрібен фіскальний простір, щоб здійснити структурні реформи. Адже, на жаль, українська економіка є дуже неефективною порівняно з іншими країнами.
Найгірше те, що процеси деіндуcтріалізації, монополізації, втрати наукового потенціалу, посилення морального і фізичного зношення основних фондів прогресують, відкидаючи Україну на десятиліття назад від розвинених країн.
Три типи фіскальної політики
Світовий банк диверсифікує три основні фіскальні стратегії залежно від ризиків та умов кредитування.
Стратегія № 1. Програма, що фінансує відносно великі державні капітальні інвестиції в умовах відносно великого фіскального дефіциту, може вважатися програмою із високим ризиком/високою віддачею. Прикладом такої фіскальної стратегії є азіатські "тигри" (Малайзія, Сінгапур, Таїланд, Південна Корея).
Стратегія № 2. Коли уряд створює належні умови для залучення приватних інвестицій, то така стратегія належатиме до категорії "низький ризик/велика віддача". Такий шлях обрали центральноєвропейські країни. Їм це вдалося, бо вони вже були на порозі вступу до ЄС. Це дало змогу залучити великі обсяги приватних інвестицій у національні економіки згаданих країн.
Стратегія № 3. Суть стратегії - у підтриманні низького рівня дефіциту коштів за рахунок відносно незначних капітальних витрат. Вона має низький ризик/низьку віддачу. Цим шляхом пішли країни, які потерпали через брак коштів, були неспроможними достатньою мірою раціоналізувати свої видатки і не мали передумов для впровадження ефективних програм державного інвестування.
Дорога в нікуди
Сьогодні в Україні, вочевидь, застосовується третя з названих стратегій. Хаотичні, несистемні видатки на "найгарячіші" проблемні потреби...
За великим рахунком, це шлях у нікуди, оскільки такий процес зумовлює постійне затягуванням пасків, економію заради економії. Відбувається подальша деградація промислової та комунальної інфраструктури, закриття виробництв, зростає безробіття. Надзвичайно посилюється залежність країни від зовнішніх запозичень.
Реалізація стратегії №2 в Україні видається малоймовірною, оскільки наразі немає сприятливої кон'юнктури, як у країнах Центрально-Східної Європи напередодні їхнього вступу до ЄС. До того ж на Сході Україні - війна, що збільшує ризики для приватних інвесторів у рази.
Отже, слід звернути увагу на першу стратегію і дослідити її шанси бути впровадженою в Україні. Цим шляхом свого часу йшли азіатські "тигри", які з року в рік нарощували державні капітальні видатки. В різні періоди державне інвестування в цих країнах становило від
10 до 20% валового внутрішнього продукту.
Наприклад, у 1980-х роках державні капітальні видатки в Малайзії становили спочатку 20% від ВВП, потім скорочувалися до 10%, а загальний обсяг інвестицій залишився на рівні 29%. І це в умовах дефіциту поточного рахунку, що дорівнював 11,6% від ВВП у середньому протягом 1981–1986 рр., великого дефіциту бюджету (у 1981 р. - 22% від ВВП) і, відповідно, високого рівня внутрішнього та зовнішнього боргу.
Україна, застосовуючи сьогодні третю стратегію, ледве може собі дозволити витрачати на капітальне інвестування щороку 2–4% від загального обсягу ВВП. А необхідний нам загальний обсяг капітальних інвестицій у 2016 р. для забезпечення економічного зростання становить принаймні 377,3 млрд грн, або 16,7 % від прогнозного ВВП на наступний рік.
Як сірі "миші" стали "тиграми"
Звідки азіатські "тигри" брали гроші на інвестиції? В основному це були внутрішні заощадження з високою часткою державних коштів, особливо в Сінгапурі. Макроекономічна стабільність дотримувалася, проте у складні моменти уряди застосовували експансивну фіскальну політику.
Важливу роль також відіграли зовнішні заощадження (нерезидентів). Оскільки інвестиції в основному спрямовувалися на розвиток торговельного сектора, і експорт зростав шаленими темпами, то проблем із зовнішнім боргом не було. Коли внутрішні заощадження зменшилися, уряди цих держав надали перевагу збільшенню зовнішніх запозичень, аби не зменшувати обсягів інвестицій.
Звичайно, при застосуванні цієї моделі в Україні потрібно звертати увагу й на інші аспекти, насамперед на рівень соціальних видатків. В Україні, якщо розглядати видатки відносно ВВП, вони більші, ніж у багатьох розвинених країнах з якіснішими інституціями. Щоб їх зменшити і переспрямувати відповідні ресурси на інвестиції в розвиток, потрібно суттєво переглянути підходи до соціального забезпечення населення та підвищити ефективність поточних видатків шляхом удосконалення їх структури і цільового використання. Для цього можна застосувати такі механізми, як монетизація пільг і запровадження аудиту соціальних виплат. Також слід розглянути можливість впровадження накопичувальної пенсійної системи із паралельним розвитком недержавного соціального страхування.
Саме ефективність державних видатків мала би бути центром уваги сьогоднішніх дискусій.
Фіскальна політика
У контексті бюджетної політики варто розглядати зменшення податкового навантаження на бізнес як інструмент сприяння приватним інвестиціям і водночас можливе зменшення надходжень до бюджету.
Україна перебуває на 108-й позиції із 189 за показником оподаткування індексу Doing Business-2015 Світового банку. Загальна ставка оподаткування (відсоток прибутку) у нас становить 52,9%. Найбільша частка - оподаткування праці та соціальні збори (43,1%).
Зменшення податкового навантаження стимулює економіку, водночас, звичайно, потрібно пам'ятати про те, що зниження податків може призвести до зменшення надходжень, якщо надії на детінізацію економіки і активізацію бізнесу не справдяться. Так, згідно з розрахунками Світового банку для України, у разі зменшення, скажімо, на 10% ставки обов'язкових зборів з фонду заробітної плати знижуються надходження в більшості сценаріїв на 5–9%, навіть якщо кількість працюючих зростає.
Тому зменшення податків має відбуватися паралельно із запровадженням ефективних методів детінізації економіки. Серед іншого в світі широко використовуються такі методи:
- системи непрямого контролю з допомогою системи оцінки ризиків, коли інтелектуальна система (програма) вказує на розбіжності між даними, наданими однорідними суб'єктами, виявляє та оцінює їх (в Україні така система є, але вона діє в ручному режимі і не враховує значної кількості показників);
- системи прямого електронного контролю з допомогою фіскалізації (зобов'язання суб'єктів господарювання встановлювати пристрої для зчитування та аналізу інформації).
Такі системи дадуть змогу значно підвищити надходження до держбюджету в міжнародній практиці. В Україні впровадження такої системи та одночасно зменшення податкового навантаження могло би бути компромісом між владою, бізнесом і суспільством.
Джерела додаткових інвестицій
Для мобілізації незадіяних грошових ресурсів, окрім традиційних інструментів запозичень, таких, як облігації держпозик і валютних боргових паперів, можна виокремити діаспоральні облігації. В цьому інструменті ставка робиться в основному не на отримання прибутку, а на патріотичні почуття вихідців з України. Емігранти можуть ігнорувати фінансову стабільність, зосереджуючись на допомозі своїй країні. Ці облігації, як правило, мають тривалий термін погашення і невисоку дохідність.
Ефективність такого шляху отримання додаткових коштів довели свого часу Індія та Ізраїль. У першому випадку вдалося залучити близько 11 млрд дол., у другому - 25 млрд дол.
За даними МЗС, українська діаспора налічує близько 12–20 млн. осіб, що дорівнює приблизно третині населення України. У 2014 р. приватні грошові трансферти становили 2,2 млрд дол., або 1,6% ВВП України. Якби кожен інвестував принаймні по 100 дол., то на рік можна було б залучити 1,2–2 млрд дол. Цієї суми вистачило б на покриття половини дефіциту держбюджету-2016 (з огляду на проект граничного обсягу дефіциту на рівні 3,1 млрд дол. за курсом 25,4 грн/дол.).
***
Україна не може концентруватися виключно на макроекономічній стабільності, коли деградація основних фондів становить близько 80%. У сфері поточних видатків і надходжень до держбюджету варто працювати над ефективністю їх адміністрування, використання та контролю. Крім цього, потрібно мобілізувати економічно незадіяні грошові ресурси і використати їх на здійснення структурних реформ і розвиток інфраструктури.