ЗАБУТІ ОБІЦЯНКИ В СФЕРІ ФІСКАЛЬНОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ
Децентралізація разом із боротьбою з корупцією була найпопулярнішою обіцянкою політичних сил, які пройшли до парламенту України. Виборців цікавить, що з обіцяного в сфері фіскальної децентралізації виконала нинішня парламентська коаліція та уряд після ста днів його роботи. Саме на перший квартал 2015 р. згідно з коаліційною угодою було заплановано заходи з фінансової децентралізації. Чи стало більше фінансових можливостей у місцевих бюджетів, що несуть зміни міжбюджетних відносин і що забули виконати політики?
Кристалізація політичних обіцянок
Брак конкретності та вимірюваності в обіцянках політичних сил під час парламентських виборів 2014 р. логічно привів до необхідності конкретизувати їх у коаліційній угоді. Саме цей документ було покладено в основу діяльності уряду Арсенія Яценюка. Коаліційна угода закріпила політичні обіцянки Блоку Петра Порошенка, "Народного фронту", "Самопомочі", Радикальної партії та "Батьківщини". Саме децентралізація фінансових ресурсів стала першим кроком проурядової коаліції. Через сто днів після її створення можемо підбити деякі підсумки.
Оптимістичні оцінки уряду щодо фіскальної децентралізації поділяють далеко не всі учасники нинішньої коаліції. Найбільшим опонентом урядової реформи виступає "Батьківщина". Ця політична сила прагне закріпитися на електоральному полі, сформованому представниками сіл, селищ і міст районного підпорядкування. І саме вони найбільше втратять від децентралізації - їх стимулюють до об'єднання громад шляхом нульової ставки податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) та обмеження доступу до трансфертів з державного бюджету. На це спрямовано підписаний президентом України урядовий закон про добровільне об'єднання територіальних громад.
Уже зараз втрати сільськими (селищними) радами та містами районного підпорядкування фінансових ресурсів призвело до оголення суперечності в рамках проурядової коаліції. Але фіскальна децентралізація - лише перший крок у загальній децентралізації. Які лінії суперечностей можуть виникнути, коли на порядок денний вийдуть питання адміністративно-територіального устрою, місцевих референдумів, формування радами власних виконавчих органів і визначення ролі та функцій державної влади на місцях, можна лише здогадуватися. Однак навіть щодо фіскальної децентралізації учасники коаліції не виконали всіх узятих зобов'язань у рамках коаліційної угоди.
Основа фіскальної децентралізації
Основу фіскальної децентралізації було закладено напередодні 2015 р. у результаті прийняття змін до Податкового та Бюджетного кодексів, що, власне, і передбачалося коаліційною угодою. Підтримали урядовий законопроект №1578 "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законів України (щодо податкової реформи)" 258 депутатів при 28 - проти. За урядовий законопроект №1557 "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо реформи міжбюджетних відносин)" проголосували 232 депутати при 20 - проти. Як і в першому випадку, "проти" проголосували переважно представники Опозиційного блоку. Закони покликані підвищити бюджетну та фінансову самостійність місцевих бюджетів і розширити їх дохідну базу.
Серед основних інструментів фіскальної децентралізації ресурсів варто відзначити:
- норматив податку на доходи фізичних осіб (60, 15, 40, 0%);
- 10% податку на прибуток підприємств приватного сектора;
- екологічний податок (80%);
- збір з роздрібного продажу підакцизних товарів (від 2 до 5% від реалізації);
- місцеві податки (нерухоме майно, в т.ч. комерційна нерухомість, плата за землю, транспортний податок);
- нові види трансфертів;
- місцеві гарантії та запозичення (спрощення процедури);
- вирівнювання бюджету за доходами, а не видатками та пов'язані із цим можливості участі та впливу громади на прогнозні показники бюджету.
ПДФО як камінь спотикання, або Коли змінимо порядок сплати?
Традиційно ПДФО є основним джерелом надходжень місцевих бюджетів. На жаль, нинішня система сплати податку не стимулює на місцях зростання економічної активності та детінізацію цього податку. Парламентські політичні сили не поспішають виконувати п. 1.2.5 коаліційної угоди, який чітко говорить про "забезпечення сплати податку на доходи фізичних осіб виключно за місцем здійснення діяльності працівника, податок з доходів якого сплачується".
Найбільші платники ПДФО зареєстровані в столиці, у великих містах та обласних центрах, саме які і виграють від такої ситуації. Програють малі міста, районні центри, селища та села, де часто і здійснюється господарська діяльність найбільших платників ПДФО. Там працівники підприємств використовують інфраструктуру та отримують зарплату. Тоді як ПДФО із зарплат зараховується за місцем реєстрації роботодавця.
Водночас існуюча система сплати ПДФО не дає можливості об'єктивно оцінювати та визначати території (міста, села та селища), які створюють сприятливий бізнес-клімат і заохочують економічну активність.
Зміна правил гри стосовно порядку сплати ПДФО мала би змусити на місцевому рівні боротися за робочі місця, отже, і за ПДФО, що буде надходити до місцевих бюджетів. Це поліпшило б можливості для оцінки роботи місцевої влади та підвищило б активність і вагу місцевих політиків та громад, які змушені будуть боротися за робочі місця, а відповідно, і за роботодавців.
Сьогодні в парламенті регулювання ставок ПДФО (ключового джерела надходжень місцевих бюджетів) є предметом різноманітних лобістських ініціатив, які реалізуються в законопроектах. Так, трохи більше як за місяць після прийняття урядових змін до Податкового та Бюджетного кодексів з'явився законопроект №1900 фракції "Батьківщини", яким пропонується повернути ПДФО у розмірі 25% на рівень сільських і селищних бюджетів та тимчасово, до об'єднання міст районного значення в територіальні громади, привести доходи і видатки міст районного значення до доходів і видатків міст обласного значення із незначними обмеженнями щодо видаткових повноважень. Як бачимо, спроби ревізії фіскальної децентралізації щодо регулювання ставко ПДФО вже розпочалися.
Податок на майно як точка диференціації політичних сил
Фіскальна децентралізація дала б можливість на місцевому рівні збільшити та регулювати надходження місцевих бюджетів за рахунок місцевих податків. Джерелом, яке повинне було б розширити базу оподаткування та генерувати доходи, мав би стати податок на майно.До його складуувійшли податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, плата за землю та транспортний податок.
Саме за рахунок оподаткування нерухомості (житлової та нежитлової) та землі, на якій вона розташована, можна було б значно збільшити надходження місцевих бюджетів. Однак затверджені місцеві бюджети столиці та обласних центрів на
2015 р. показують, що цього не станеться, доки зберігаються маніпуляції із майном і землею місцевих громад.
Ставки податків і нормативно-грошову оцінку землі встановлює місцева рада. І саме на місцях не поспішають приймати рішення щодо наведення ладу із цим важливим ресурсом. Причини такого небажання цілком банальні. Тіньові прибутки на місцевому рівні від використання землі та майна часто є предметом корупційного інтересу політичних сил незалежно від політичного забарвлення. Не поспішають на місцях наступати "на горло" старій відомій пісні про "дерибан" місцевих ресурсів. Досі можна отримати землю рішенням місцевої ради, нею користуватися роками, але не укладати договору оренди, а часто навіть і здійснювати будівництво після завершення договору оренди. Іншим джерелом втрат місцевих бюджетів є занижена нормативно-грошова оцінка землі, яка навіть за фактом перегляду не вводиться депутатами в дію. Зокрема, в столиці маємо таку ситуацію. І не тільки.
Подібною є ситуація із пайовими внесками забудовників у розвиток інфраструктури населеного пункту. Об'єкти будівництва здаються, а кошти до бюджетів не надходять, а якщо і находять, то шляхом різноманітних маніпуляцій зараховуються до місцевих бюджетів у негрошовій формі.
Про причини браку бажання знайти кошти від оподаткування комерційної нерухомості на місцевому рівні годі й говорити. Часто її власники або пов'язані особи є депутатами місцевих рад і мають безпосередній вплив на рішення міського голови. Тож, як і з землею, без "революції" у підходах навряд чи можна буде побачити суттєвий прогрес у питанні збільшення надходження коштів від оподаткування комерційної нерухомості (а це часто є досить запитувані орендарями торговельно-розважальні та бізнес-центри). Очевидно, що говорити про повне виконання обіцянки коаліціантів щодо "реформування податку на нерухомість відповідно до європейської практики" можна буде, коли об'єкти нерухомості будуть оподатковуватися на основі їх оціночної вартості, а не на основі прив'язки до мінімальної зарплати.
Такою ж є ситуація із комунальними підприємствами, які використовуються переважно як інструмент для отримання приватної вигоди та зменшення надходжень місцевих бюджетів через неефективне використання землі та майна громади.
Безперечно, що ставлення до податку на майно, пайових внесків забудовників, можливості поповнення бюджетів через продаж землі в межах населених пунктів, якості управління комунальними підприємствами стане уже на найближчих місцевих виборах однією із важливих точок диференціації політичних сил.
Чекайте грошей і запиту на послуги "штовхачів"
Усупереч вимогам п. 1.2.6 розділу VII коаліційної угоди прийняті до Бюджетного кодексу зміни не містять норм щодо належної регламентації діяльності органів Держказначейства в частині проведення платіжних доручень місцевих бюджетів. Коаліційна угода констатує зобов'язання чинної влади, що органи місцевого самоврядування набудуть право обслуговуватися в банківських установах за спеціальним фондом місцевих бюджетів за відкритими процедурами закупівель.
Також цією угодою передбачається встановлення чітких термінів (до п'яти днів) проходження платіжних доручень місцевих бюджетів у системі Держказначейства та посилення відповідальності органів і посадових осіб казначейства за їх порушення. Натомість вийшло, що згідно з новими змінами до Бюджетного кодексу передбачено можливість обслуговування лише бюджету розвитку та власних надходжень бюджетних установ у банківських установах державного сектора у порядку, встановленому Кабміном і Нацбанком. Фактично терміни проходження платіжних доручень прив'язано до умов виконання доходів зведеного бюджету України. В умовах економічної кризи це фактично означає продовження практики "ручного керування" проплатами.
Недивно, що також відсутня норма про посилення відповідальності органів і посадових осіб Держказначейства за порушення термінів проходження платіжних доручень місцевих бюджетів. Як наслідок, можна очікувати затримок із одержанням коштів із центрального бюджету. І, звісно, різноманітні лобісти та політичні сили на центральному рівні отримують можливість "продати" свої послуги із "штовхання" платежів із казначейства до місцевих бюджетів.
Хто заплатить за кредити та прорахунки на місцях?
Політиками виконано обіцянку коаліційної угоди щодо "спрощення механізму доступу органів місцевого самоврядування до кредитних ресурсів". Перефразовуючи рекламу про новорічне свято та ялинку, можна сказати, що доступ до грошей з'явився, а чи буде відповідальність? Брак компетентності або бажання вирішити кон'юнктурні політичні питання наповнення бюджету з боку місцевих політиків може зробити громади заручниками корупційних або некомпетентних рішень. Ці рішення можуть призвести до неповернення запозичень і банкрутства громад. Причому їх буде проголосовано більшістю в місцевих радах (колективна відповідальність), і максимальною санкцією за такі рішення може стати в кращому разі необрання на наступних виборах.
За аналогіями далеко ходити не потрібно. Нині можна наочно спостерігати подібну ситуацію із банками, які виявляються неплатоспроможними або банкрутами. З державного бюджету (через Фонд гарантування вкладів фізичних осіб) оплачуються прорахунки акціонерів та менеджменту банків. І лише нещодавно було ухвалено Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності пов'язаних із банком осіб", який посилює відповідальність за дії, що призвели до збитків.
У разі неповернення запозичень громадою з молотка можуть піти її активи, а якщо їх не вистачить, необхідно буде шукати шляхи погашення заборгованості через державний бюджет. Тож із запозиченнями важливо не лише надати право, а й передбачити персональну відповідальність. Щоб потім держава не платила за рахунками громад-банкрутів.
Що потрібно для успіху децентралізації та зростання доходів місцевих бюджетів удвічі-утричі?
Можемо стверджувати про сумнівність прогнозних оцінок уряду щодо збільшення у два-три рази у майбутньому доходів місцевих бюджетів (таку оцінку було надано в пояснювальній записці до урядового законопроекту №1557). Окреме питання - інтерпретації часової перспективи майбутнього та бажання місцевих органів влади скористатися можливістю для збільшення доходів. З цим важче. Переважно резерви для зростання доходів місцевих бюджетів лежать у зростанні економічної активності на місцях (зміна підходів до сплати ПДФО, податок на прибуток), підвищенні якості боротьби із корупцією, збільшенні надходжень від місцевих податків.
З ПДФО, який є важливим індикатором економічної активності, маємо невиконання політиками зобов'язання щодо зміни порядку його сплати. Щодо місцевих податків, то на місцях не поспішають навести лад із стягненням плати за землю (особливо за оренду землі юридичними особами), значно збільшити надходження від продажу землі та оподатковувати комерційну нерухомість. Досі переважно немає чітких та однозначних відповідей щодо існуючої бази оподаткування земельного ресурсу.
Із зростанням економічної активності (а отже, і ПДФО та податку на прибуток) і з надходженнями від місцевих податків тісно пов'язані розробка містобудівної документації (зонінги та ДПТ) і впровадження програмно-цільового бюджетування.Із останнім коаліціанти не поспішають. На основі цього методу бюджетування змінами до Бюджетного кодексу передбачається розробляти місцеві бюджети, які мають відносини із державним, лише складаючи проекти бюджетів на 2017 р. Очевидно, що таке рішення щодо програмно-цільового методу бюджетування навряд чи позитивно вплине на результативність та ефективність управління бюджетом, майном і землею.
Фактично на місцевому рівні продовження існуючої практики бюджетування дає можливість депутатам місцевих рад не поспішати змінювати правила гри. Неготовність до розробки містобудівної документації дає змогу для управління ресурсами в ручному режимі, а отже, і для корупції та зменшення надходжень до бюджетів.
Досі обмеженим є доступ громадян до публічної інформації, зокрема до рішень і проектів рішень місцевих рад, стенограм та засідань комісій. Депутати залишаються відірваними від потреб громади, а реальний вплив виборців обмежується виборчою кампанією. Низький рівень політичної культури дає змогу обиратися до місцевих рад популістам або бізнесменам від влади, що розглядають вибори як можливість отримати доступ до управління міським бюджетом і ресурсами. Як наслідок, останні не надто переймаються інтересами громади. А за умов неготовності правоохоронної та судової системи до виконання своїх прямих функцій узаконення часто неправомірних рішень органів місцевої влади стає звичним явищем.
***
У рамках проурядової коаліції сформувалися різні бачення децентралізації. Позиції залежать переважно від електоральної бази, на яку орієнтовані політичні сили. Ці відмінності вже проявилися на рівні впровадження фіскальної децентралізації. Що вже говорити, коли питання перейде в площину адміністративно-територіальної децентралізації, що також передбачено коаліційною угодою і потребуватиме внесення змін до Конституції? Різні бачення децентралізації з боку різних політичних сил можуть поставити під сумнів реалізацію нещодавно прийнятого закону №0915 про добровільне об'єднання територіальних громаді виконання частини обіцянок з коаліційної угоди щодо реформи децентралізації.
Матеріал підготовлено на основі досліджень Фундації "Відкрите суспільство".