ЗАБЫТЫЕ ОБЕЩАНИЯ В СФЕРЕ ФИСКАЛЬНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
Децентрализация наряду с борьбой с коррупцией была самым популярным обещанием политических сил, прошедших в парламент Украины. Избирателей интересует, что из обещанного в сфере фискальной децентрализации выполнила нынешняя парламентская коалиция и правительство после ста дней его работы. Именно на первый квартал 2015 г. согласно коалиционному соглашению были запланированы меры по финансовой децентрализации. Стало ли больше финансовых возможностей у местных бюджетов, что несут изменения межбюджетных отношений и что забыли выполнить политики?
Кристаллизация политических обещаний
Нехватка конкретики и измеряемости в обещаниях политических сил в ходе парламентских выборов 2014 г. логически привела к необходимости конкретизировать их в коалиционном соглашении. Именно этот документ был положен в основу деятельности правительства Арсения Яценюка. Коалиционное соглашение закрепило политические обещания Блока Петра Порошенко, "Народного фронта", "Самопомочі", Радикальной партии и "Батьківщини". Именно децентрализация финансовых ресурсов стала первым шагом проправительственной коалиции. Через сто дней после ее создания можем подвести некоторые итоги.
Оптимистичные оценки правительства относительно фискальной децентрализации разделяют далеко не все участники нынешней коалиции. Наибольшим оппонентом правительственной реформы выступает "Батьківщина". Эта политическая сила стремится закрепиться на электоральном поле, которое образуют представители сел, поселков и городов районного подчинения. И именно они больше всего потеряют от децентрализации - их стимулируют к объединению общин путем нулевой ставки налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и ограничения доступа к трансфертам из государственного бюджета. На это направлен подписанный президентом Украины правительственный закон о добровольном объединении территориальных общин.
Уже сейчас потери сельскими (поселковыми) советами и городами районного подчинения финансовых ресурсов привели к оголению разногласий в рамках проправительственной коалиции. Но фискальная децентрализация - только первый шаг в общей децентрализации. Какие линии разногласий могут возникнуть, когда в повестке дня окажутся вопросы административно-территориального устройства, местных референдумов, формирования советами собственных исполнительных органов и определения роли и функций государственной власти на местах, можно только догадываться. Но даже относительно фискальной децентрализации участники коалиции не выполнили всех взятых обязательств в рамках коалиционного соглашения.
Основа фискальной децентрализации
Основа фискальной децентрализации была заложена накануне 2015 г. в результате принятия изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы, что, собственно, и предполагалось коалиционным соглашением. Поддержали правительственный законопроект №1578 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и некоторые законы Украины (относительно налоговой реформы)" 258 депутатов при 28 - против. За правительственный законопроект №1557 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (относительно реформы межбюджетных отношений)" проголосовали 232 депутата при 20 - против. Как и в первом случае, "против" проголосовали преимущественно представители Оппозиционного блока. Законы призваны повысить бюджетную и финансовую самостоятельность местных бюджетов и расширить их доходную базу.
Среди основных инструментов фискальной децентрализации ресурсов следует отметить:
- норматив налога на доходы физических лиц (60, 15, 40, 0%);
- 10% налога на прибыль предприятий частного сектора;
- экологический налог (80%);
- сбор с розничной продажи подакцизных товаров (от 2 до 5% от реализации);
- местные налоги (недвижимое имущество, в т.ч. коммерческая недвижимость, плата за землю, транспортный налог);
- новые виды трансфертов;
- местные гарантии и заимствования (упрощение процедуры);
- выравнивание бюджета по доходам, а не расходам и связанные с этим возможности участия и влияния общины на прогнозные показатели бюджета.
НДФЛ как камень преткновения, или Когда изменим порядок уплаты?
Традиционно НДФЛ является основным источником поступлений местных бюджетов. К сожалению, нынешняя система уплаты налога не стимулирует на местах рост экономической активности и детенизацию этого налога. Парламентские политические силы не спешат выполнять п. 1.2.5 коалиционного соглашения, который четко говорит об "обеспечении уплаты налога на доходы физических лиц исключительно по месту осуществления деятельности работника, налог с доходов которого платится".
Крупнейшие плательщики НДФЛ зарегистрированы в столице, больших городах и областных центрах, которые и выигрывают от такой ситуации. Проигрывают небольшие города, районные центры, поселки и села, где часто и осуществляется хозяйственная деятельность самых крупных плательщиков НДФЛ. Там работники предприятий используют инфраструктуру и получают зарплату. В то время как НДФЛ с зарплат зачисляется по месту регистрации работодателя.
Вместе с тем существующая система уплаты НДФЛ не позволяет объективно оценивать и определять территории (города, села и поселки), которые создают благоприятный бизнес-климат и поощряют экономическую активность.
Изменение правил игры при порядке уплаты НДФЛ должно было бы заставить на местном уровне бороться за рабочие места, следовательно, и за НДФЛ, который будет поступать в местные бюджеты. Это улучшило бы возможности для оценки работы местной власти и повысило бы активность и вес местных политиков и общин, которые вынуждены будут бороться за рабочие места, а значит, и за работодателей.
Сегодня в парламенте регулирование ставок НДФЛ (ключевого источника поступлений местных бюджетов) является предметом разнообразных лоббистских инициатив, реализуемых в законопроектах. Так, чуть более чем через месяц после принятия правительственных изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы появился законопроект №1900 фракции "Батьківщини", которым предлагается вернуть НДФЛ в размере 25% на уровень сельских и поселковых бюджетов и временно, до объединения городов районного значения в территориальные общины, привести доходы и расходы городов районного значения к доходам и расходам городов областного значения с незначительными ограничениями относительно расходных полномочий. Как видим, попытки ревизии фискальной децентрализации по регулированию ставок НДФЛ уже предпринимаются.
Налог на имущество как точка дифференциации политических сил
Фискальная децентрализация позволила бы на местном уровне увеличить и регулировать поступления местных бюджетов за счет местных налогов. Источником, который мог бы расширить базу налогообложения и генерировать доходы, должен был стать налог на имущество.В его составвошли налог на недвижимое имущество, отличное от земельного участка, плата за землю и транспортный налог.
Именно за счет налогообложения недвижимости (жилой и нежилой) и земли, на которой она расположена, можно было бы значительно увеличить поступления местных бюджетов. Но утвержденные местные бюджеты столицы и областных центров на 2015 г. показывают, что этого не произойдет, пока сохраняются манипуляции с имуществом и землей местных общин.
Ставки налогов и нормативно-денежную оценку земли устанавливает местный совет. И именно на местах не спешат принимать решение о наведении порядка с этим важным ресурсом. Причины такого нежелания совершенно банальные. Теневые прибыли на местном уровне от использования земли и имущества часто являются предметом коррупционного интереса политических сил независимо от политической окраски. Не спешат на местах наступать "на горло" старой известной песне о "дерибане" местных ресурсов. До сих пор можно получить землю по решению местного совета, ею пользоваться в течение многих лет, но не заключать договор аренды, а часто даже и вести строительство после истечения договора аренды. Другим источником потерь местных бюджетов является заниженная нормативно-денежная оценка земли, которая даже по факту пересмотра не вводится депутатами в действие. В частности, в столице ситуация именно такова. И не только.
Схожая ситуация и с паевыми взносами застройщиков в развитие инфраструктуры населенного пункта. Объекты строительства сдаются, а средства в бюджеты не поступают, а если и поступают, то путем разнообразных манипуляций зачисляются в местные бюджеты в неденежной форме.
О причинах отсутствия желания найти средства от налогообложения коммерческой недвижимости на местном уровне нечего и говорить. Часто ее владельцы или связанные лица являются депутатами местных советов и оказывают непосредственное влияние на решение городского головы. Следовательно, как и с землей, без "революции" в подходах вряд ли можно будет увидеть существенный прогресс в вопросе увеличения поступления средств от налогообложения коммерческой недвижимости (часто это довольно востребованные арендаторами торгово-развлекательные и бизнес-центры). Очевидно, что говорить о полном выполнении обещания коалициантов по поводу "реформирования налога на недвижимость согласно европейской практике" можно будет, когда объекты недвижимости будут облагаться налогом на основе их оценочной стоимости, а не на основе привязки к минимальной зарплате.
Такая же ситуация с коммунальными предприятиями, которые выступают в основном в качестве инструмента для получения частной выгоды и уменьшения поступлений местных бюджетов из-за неэффективного использования земли и имущества общины.
Бесспорно, что отношение к налогу на имущество, паевым взносам застройщиков, возможности пополнения бюджетов путем продажи земли в пределах населенных пунктов, качеству управления коммунальными предприятиями станет уже на ближайших местных выборах одной из важных точек дифференциации политических сил.
Ждите денег и запроса на услуги "толкателей"
Вопреки требованиям п. 1.2.6 раздела VII коалиционного соглашения, принятые в Бюджетный кодекс изменения не содержат норм о надлежащей регламентации деятельности органов Госказначейства в части проведения платежных доверенностей местных бюджетов. Коалиционное соглашение констатирует обязательство действующей власти, что органы местного самоуправления получат право обслуживаться в банковских учреждениях по специальному фонду местных бюджетов по открытым процедурам закупок.
Также настоящим соглашением предполагается установление четких сроков (до пяти дней) прохождения платежных доверенностей местных бюджетов в системе Госказначейства и усиление ответственности органов и должностных лиц казначейства за их нарушение. Вместо этого получилось, что согласно новым изменениям в Бюджетный кодекс предусмотрена возможность обслуживания только бюджета развития и собственных поступлений бюджетных учреждений в банковских учреждениях государственного сектора в порядке, установленном Кабмином и Нацбанком. Фактически сроки прохождения платежных доверенностей привязаны к условиям выполнения доходов сводного бюджета Украины. В условиях экономического кризиса это фактически означает продолжение практики "ручного управления" проплатами.
Неудивительно, что также отсутствует норма об усилении ответственности органов и должностных лиц Госказначейства за нарушение сроков прохождения платежных доверенностей местных бюджетов. Как следствие, можно ожидать задержек с получением средств из центрального бюджета. И, конечно, разнообразные лоббисты и политические силы на центральном уровне получают возможность "продать" свои услуги по "толканию" платежей из казначейства в местные бюджеты.
Кто заплатит за кредиты и просчеты на местах?
Политики выполнили обещание коалиционного соглашения об "упрощении механизма доступа органов местного самоуправления к кредитным ресурсам". Перефразируя рекламу о новогоднем празднике и елке, можно сказать, что доступ к деньгам появился, но будет ли ответственность? Нехватка компетентности или отсутствие желания решить конъюнктурные политические вопросы наполнения бюджета со стороны местных политиков может сделать общины заложниками коррупционных или некомпетентных решений. Эти решения могут привести к невозврату заимствований и банкротству общин. Причем они будут проголосованы большинством в местных советах (коллективная ответственность), и максимальной санкцией за такие решения может стать в лучшем случае неизбрание на следующих выборах.
За аналогиями далеко ходить не нужно. Сейчас можно наглядно наблюдать подобную ситуацию с банками, оказавшимися неплатежеспособными или банкротами. Из государственного бюджета (через Фонд гарантирования вкладов физических лиц) оплачиваются просчеты акционеров и менеджмента банков. И только недавно был принят Закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности связанных с банком лиц", который усиливает ответственность за действия, приведшие к убыткам.
В случае невозврата заимствований общиной с молотка могут пойти ее активы, а если их не хватит, необходимо будет искать пути погашения задолженности через государственный бюджет. Следовательно, с заимствованиями важно не только предоставить право, но и предусмотреть персональную ответственность. Чтобы потом государство не платило по счетам общин-банкротов.
Что необходимо для успеха децентрализации и роста доходов местных бюджетов в два-три раза?
Можем утверждать о сомнительности прогнозных оценок правительства относительно увеличения в два-три раза в будущем доходов местных бюджетов (такая оценка была дана в объяснительной записке к правительственному законопроекту №1557). Отдельный вопрос - интерпретация временной перспективы будущего и желание местных органов власти воспользоваться возможностью для увеличения доходов. С этим сложнее. Резервы для роста доходов местных бюджетов состоят в основном в росте экономической активности на местах (изменение подходов к уплате НДФЛ, налог на прибыль), повышении качества борьбы с коррупцией, увеличении поступлений от местных налогов.
С НДФЛ, который является важным индикатором экономической активности, видим невыполнение политиками обязательства об изменении порядка его уплаты. Что же касается местных налогов, то на местах не спешат навести порядок с взиманием платы за землю (особенно за аренду земли юридическими лицами), значительно увеличить поступления от продажи земли и облагать налогами коммерческую недвижимость. До сих пор чаще всего нет четких и однозначных ответов о существующей базы налогообложения земельного ресурса.
С ростом экономической активности (а значит, и НДФЛ и налога на прибыль) и с поступлениями от местных налогов тесно связаны разработка градостроительной документации (зонинги и ДПТ) и внедрение программно-целевого бюджетирования.С последним коалицианты не спешат. На основе этого метода бюджетирования изменениями в Бюджетный кодекс предполагается разрабатывать местные бюджеты, имеющие отношения с государственным, только при составлении проектов бюджетов на 2017 г. Очевидно, что такое решение о программно-целевом методе бюджетирования вряд ли положительно скажется на результативности и эффективности управления бюджетом, имуществом и землей.
Фактически на местном уровне продолжение существующей практики бюджетирования позволяет депутатам местных советов не спешить менять правила игры. Неготовность к разработке градостроительной документации дает возможности для управления ресурсами в ручном режиме, а следовательно, и для коррупции и уменьшения поступлений в бюджеты.
До сих пор ограничен доступ граждан к публичной информации, в частности, к решениям и проектам решений местных советов, стенограммам и заседаниям комиссий. Депутаты остаются оторванными от потребностей общины, а реальное влияние избирателей ограничивается избирательной кампанией. Низкий уровень политической культуры позволяет избираться в местные советы популистам или бизнесменам от власти, рассматривающим выборы как возможность получить доступ к управлению городским бюджетом и ресурсами. Как следствие, последние не слишком заботятся об интересах общины. А в условиях неготовности правоохранительной и судебной систем к выполнению своих прямых функций узаконивание часто неправомерных решений органов местной власти становится обычным явлением.
***
В рамках проправительственной коалиции сформировались различные видения децентрализации. Позиции зависят преимущественно от электоральной базы, на которую ориентированы политические силы. Эти отличия уже проявились на уровне внедрения фискальной децентрализации. Что уж говорить, когда вопрос перейдет в плоскость административно-территориальной децентрализации, что также предусмотрено коалиционным соглашением и будет требовать внесения изменений в Конституцию? Разные видения децентрализации со стороны различных политических сил могут поставить под сомнение реализацию недавно принятого закона №0915 о добровольном объединении территориальных общини выполнении части обещаний по коалиционному соглашению относительно реформы децентрализации.
Материал подготовлен на основе исследований Фонда "Відкрите суспільство".