Децентралізація залишається ключовим викликом для України. Є багато її рецептів - від сепаратизму та федералізму до надання влади місцевим громадам із чіткими стимулами для результативного, ефективного та економного підходу до публічних фінансів. Саме чітких індикаторів результативності й ефективності найбільше бояться політики та чиновники, що звикли "вичавлювати" із бюджетного процесу ренту. Саме рента та її пошук були основою системи, яку побудували в Україні та яку зараз потрібно якнайшвидше демонтувати.
Що мало би бути
і що маємо
Про необхідність децентралізації наголошували у своїх програмах політичні сили, представлені у нинішньому складі парламенту. Партія регіонів пообіцяла надати 60% зведеного державного бюджету місцевим радам і розширити повноваження органів місцевого самоврядування. Об'єднана опозиція "Батьківщина" прагнула "повернутися до редакції Бюджетного кодексу, ухваленої 2009 р., яка передбачає створення фінансової основи для місцевого самоврядування: податок на доходи фізичних осіб і податок на землю в повному обсязі залишатимуться в місцевих бюджетах". Партія УДАР обіцяла: "Забезпечити коштами місцеві громади. Залишати 100% податку на доходи фізичних осіб, податку на землю та податку на нерухомість у громадах. Гарантувати, що перерозподіл надходжень від решти податків забезпечить фінансування потреб громади".
Із виконанням партійних обіцянок було складніше. Законодавчі ініціативи представників партій у парламенті зводилися переважно до імітації турботи про місцеві бюджети та були орієнтовані на лобіювання винятків із правил задля збільшення надходжень до окремих місцевих бюджетів, підприємств, галузей і міст. Часто така турбота за рахунок державного бюджету була явно в інтересах правлячої партії (на той час ПР) або мажоритарників, які мали би продемонструвати турботу про виборців в округах.
Частка місцевих бюджетів у доходах і видатках держорганів рік у рік зменшується. У планах на 2013-й за доходами вона становила лише 46%, а за видатками ще менше - 43%. Показово, що навіть у 2012 р. аналогічні показники були 51 і 45% відповідно. У проекті державного бюджету на 2014 р. прогноз іще гірший. Хоча абсолютний обсяг місцевих бюджетів порівняно з 2013 р. виріс на 6,7%, до
234,9 млрд грн, він становить лише 47% від прогнозу доходів зведеного бюджету - 498,9 млрд.
Відповіддю на виклик децентралізації та очікування населення від уряду Яценюка стали кілька законодавчих ініціатив:Концепція децентралізації, а також законопроекти "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України" (щодо бюджетної децентралізації) та "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (№4070а).
Така активність зовсім не випадкова, адже пропозиція власного рецепту децентралізації, безперечно, стане основною темою майбутніх парламентських виборів. Однак ключовим залишається усе ж таки зміст, який вкладається в поняття "децентралізація". На часі забезпечення прозорості бюджетного процесу та гарантування права громадян брати в ньому участь, впровадження середньострокового планування, програмно-цільового методу бюджетування, бюджетного вирівнювання та автоматизації його адміністрування із зменшенням можливостей для втручання у затверджені формули з боку лобістів.
Усе це - в порядку денному імплементації європейських стандартів, на яку нібито взяла курс Україна. І ці стандарти уже давно можна було б впровадити, але хто ж, окрім романтиків, зацікавлений у чітких індикаторах вимірювання результативності та ефективності в державі, де домінує логіка одержання ренти з фінансових потоків? І тому маємо лише імітацію впровадження цивілізованих принципів бюджетування і, натомість, практику систематичних порушень вимог Бюджетного кодексу. А особливо - щодо забезпечення прозорості бюджетного процесу та гарантування участі в ньому громадськості. Місцева влада апелює переважно до того, що місцевий бюджет приймається "з коліс", а його проект надається для ознайомлення фактично перед самим ухваленням. Трендом останніх років стали зростання всесилля Держказначейства та практика вирівнювання бюджетів за делегованими видатками разом із маніпулюванням прогнозними показниками доходів місцевих бюджетів. Усе це створює сприятливе підґрунтя для зловживань і маніпуляцій у рамках бюджетного процесу.
Водночас варто відзначити революційну новацію, яку закладено в урядовому законопроекті, а саме - пропозиціюзапровадження вирівнювання за доходами, а не за делегованими видатками, як це робиться зараз. Такий підхід дасть можливість, окрім інших плюсів цього поширеного в європейських країнах підходу, приймати місцеві бюджети незалежно від ухвалення державного бюджету, а отже, забезпечити більше можливостей для участі громадян у бюджетному процесі. Водночас є ряд питань до законопроекту, які хотілося б обговорити.
Бюджетна реформа замість адміністративно-територіальної?
Відповідно до пояснювальної записки запропонований урядовий законопроект змін до Бюджетного кодексу має на меті, крім іншого, також стимулювання громади до об'єднання та формування спроможних територіальних громад черезмеханізм переходу бюджетів об'єднаних громад на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, наділення таких громад повноваженнями міст обласного значення.
Остання мета справді простежується в проекті, але треба зазначити, що фактично передбачається примусове об'єднання сільських, селищних, міських бюджетів через фактичну втрату як доходної бази, так і видаткових повноважень, тобто під фінансовим тиском. При цьому мова про юридичне об'єднання сільських, селищних, міських рад не ведеться зовсім, і права та обов'язку затверджувати відповідні бюджети місцевого самоврядування ніхто не скасовує. Ніякого реального механізму такого обмеження прав місцевого самоврядування, передбачених відповідним законом, і власних (не делегованих державою) повноважень місцевих громад не пропонується взагалі.
Виникає підозра, що адміністративну реформу пропонується фактично замінити змінами до Бюджетного кодексу, який до неї має не первинний, а вторинний стосунок, тобто не створює адміністративно-територіальної системи, а базується на ній. Чи не тому депутати у серпні повернули на повторне друге читання урядовий законопроект "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (№4070а)?
Можливо, все ж варто реформу бюджетної системи здійснювати разом або після реформи адміністративно-територіального устрою ? А у нас виходить, що воза знову ставлять попереду кобили. І дивуються потім, що віз не їде…
Про середньострокове планування
можна забути?
Заслуговує на підтримку пропозиція скасувати поділ доходів місцевих бюджетів на перший кошик (що враховувався при розрахунках міжбюджетних трансфертів, тобто дотації вирівнювання, яка теоретично забезпечувала коштами виконання делегованих державою повноважень місцевими громадами та яку пропонується скасувати) та другий кошик (теоретично на виконання власних повноважень). Однак у проекті маємо наслідок такої новації в формі скасування середньострокового кредитування місцевих бюджетів (п. 3 ч. 1 ст. 73 Бюджетного кодексу). Зараз таке кредитування компенсує невиконання місцевими бюджетами розрахункових обсягів доходів першого кошику Мінфіну. А яка ж компенсація пропонується існуючому механізму середньострокового кредитування ? З урядового законопроекту це незрозуміло.
Вбити малий
і середній бізнес?
Змінами до ст. 71 бюджет розвитку місцевих бюджетів пропонується позбавити надходжень від єдиного податку з підприємців, який становив до 90% бюджету розвитку, та податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування, тобтопрактично ліквідувати ці головні власні джерела розвитку місцевих громад, поставивши їх у цілковиту залежність від державних капітальних трансфертів (субвенцій). Більш того, збільшення надходжень від єдиного податку з підприємців і розуміння, що ці кошти можна самостійно витрачати, хоч якось стимулювало органи місцевого самоврядування до створення сприятливого бізнес-клімату на своїй території. Зараз стимулів на місцевому рівні для розвитку малого та середнього підприємництва не проглядається.
Однією рукою даємо, іншою забираємо
До ст. 13 Бюджетного кодексу України пропонуються внести зміни, які позбавляють бюджетну установу статусу бюджетної, регламентованого п. 12 ч. 1 ст. 2 цього кодексу, якщо вона розміщує власні надходження (не бюджетні асигнування загального фонду відповідного бюджету на її утримання!) не в органах казначейства. При цьому основними вимогами до бюджетної установи залишаються утримання за рахунок бюджетів і неприбутковість.
Що ж змінюється в цьому статусі, якщо кошти спеціального фонду бюджету (так звані власні надходження бюджетних установ), зібрані як благодійні пожертви, або кошти за дорученням громадян або юридичних осіб перебуватимуть в установах державних банків? Можливо, у бюджетної установи зміниться засновник (органи влади або самоврядування)? Ні. Може, лікарня перестане утримуватися за рахунок бюджету? Також ні. Можливо, школа стане комерційним підприємством? Знову ж таки ні.
А от оперативність розпорядження цими коштами безумовно зросте, що значно посилить фінансову стійкість шкіл і лікарень, особливо за перманентної нестачі бюджетних призначень та затримок у платежах органами казначейства. Оскільки функції бюджетних установ теоретично не змінюються, то позбавляти їх статусу бюджетної установи у зв'язку зі збільшенням їхніх бюджетних прав з розпорядження додатково залученими коштами є нонсенсом.
Можливо, проблема в іншому? Через обмеженість коштів на єдиному казначейському рахунку невчасно перераховуються кошти установ також і за рахунок власних надходжень, за наявності таких коштів на їх рахунках у казначействі.
Уже не є таємницею створення десятків благодійних фондів при бюджетних установах, особливо лікарнях, які акумулюють колишні власні надходження установ, аби тільки не спрямовувати їх на казначейські рахунки і мати можливість оперативно використати. Але при цьому неможливо виплачувати заробітну плату працівникам за рахунок цих коштів як додаткового джерела покриття нестачі призначень, їх можна використати лише на поліпшення матеріально-технічної бази шкіл і лікарень. Ми вже не кажемо про можливу корупційну складову створення таких квазіблагодійних фондів, оскільки їх керівництво, як правило, є пов'язаними особами з керівниками бюджетних установ.
Добре відомо також про постійні затримки платежів органами казначейства за незахищеними статтями видатків бюджетів (на утримання установ, крім заробітної плати та оплати енергоносіїв, харчування й медикаментів). Це викликає справедливі нарікання органів місцевого самоврядування, які й вимагають надати їм право розміщувати кошти другого кошика доходів і спеціального фонду місцевих бюджетів на власний розсуд, аж до створення муніципальних (комунальних) банків тощо.
Виникає думка, що автори законопроекту, з одного боку, хочуть піти назустріч законним вимогам місцевих громад та їх представницьких органів щодо розширення прав на управління бюджетними коштами. А з другого - унеможливити користування такими розширеними правами шляхом подібних та інших обмежень до ст. 13 та інших статей Бюджетного кодексу. Кому потрібен такий обман, і кого ми хочемо ввести в оману?
Хто покриє тимчасові касові розриви?
У змінах до ст. 78 Бюджетного кодексу пропонується за рішенням місцевої ради дозволити розміщувати на обслуговування у банках кошти бюджету розвитку (який не матиме реальних джерел поповнення, крім передачі коштів із загального фонду, що за умови нестачі бюджетних призначень на захищені статті є проблематичним) і власні надходження бюджетних установ (які масово ховають у формально окремих благодійних фондах, створених при бюджетних установах для уникнення проблем з платежами у казначействі).
Що стосується вимог до таких банків, то, на наш погляд, достатньо вимог до рівня статутного капіталу (понад 10 млрд грн) і державної власності (понад 75%) без додаткових запропонованих вимог про частку чистих активів банку або депозитів населення у загальній сумі цих показників усіх банків України (п. 4 ч. 2 ст. 78). Бо в іншому разі виникає підозра, що автори проекту намагаються обмежити перелік таких установ Укрексімбанком та Ощадбанком. Такий підхід не відповідає світовим конкурентним принципам функціонування банківської системи.
Однак у ч. 5 ст. 43 та ч. 2 ст. 73 Бюджетного кодексу пропонується у разі розміщення коштів бюджету розвитку місцевого бюджету та власних надходжень бюджетних установ, про які йшлося вище, на депозитах або рахунках у інших банках, тобто поза казначейством, не надавати бюджетам короткострокових позичок на покриття тимчасових касових розривів.
Отримання таких позичок передбачається в діючих умовах, коли строки платежів податків до місцевих бюджетів згідно з Податковим кодексом не збігаються із строками основних виплат з місцевих бюджетів, зокрема заробітної плати, питома вага якої сягає 80–85% усіх видатків, і виникає так званий касовий розрив виконання бюджетів. У цьому разі місцевий бюджет отримував короткострокову позичку з органу державного казначейства терміном 60–90 днів у межах 1/12 від річної суми доходів загального фонду. Практично всі місцеві бюджети користуються цими позичками разово або постійно. Для великих областей суми таких позичок сягали
3 млрд грн на рік, для типової області з населенням 1–1,3 млн чол. - до 1,8 млрд і давали змогу дотримуватися строків виплати зарплати практично до кінця року. Непогашених короткострокових позичок на 1 січня не існувало. Отже, пропонованими змінами місцеві бюджети ставляться в умови хронічних зривів термінів виплати передусім зарплати та порушення Закону України "Про заробітну плату".
Парадоксальність ситуації полягає в тому, що кошти, які пропонується дозволити розміщувати не в казначействі, - кошти бюджету розвитку і більшість власних надходжень установ (благодійні внески та кошти за дорученням) - не можуть бути спрямовані на захищені статті (насамперед на зарплату та енергоносії). А саме для фінансування захищених статей і надається короткострокова позика.
Кошти, наприклад, на капітальні вкладення (бюджет розвитку місцевого бюджету), які покладені на депозит або розміщені в іншому банку та приносять додаткові надходження місцевим громадам і не можуть бути спрямовані на виплату заробітної плати бюджетникам, призведуть до неможливості своєчасної виплати зарплати та оплати енергоносіїв і комунальних послуг у бюджетних установах тощо.
Подібне обмеження було б логічним, якби з казначейства виводилися кошти загального фонду місцевих бюджетів, але аж ніяк не спеціального. Отже, фактично йдеться про те, що, надавши місцевим громадам більші права в бюджетній сфері, тут же унеможливлюється користування цими задекларованими правами.
***
Загалом урядовий законопроект, попри низку важливих і потрібних новацій, має багато в чому хаотичний і несистемний характер. Поряд із необхідними і назрілими новаціями спостерігається намагання їх знівелювати та унеможливити їх застосування. Крім того, на наш погляд, подібну реформу бюджетної системи слід здійснювати разом або після реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування. Законопроект потребує кардинального доопрацювання. На часі широке громадське обговорення цього важливого питання, аби попередити маніпулювання політиками гаслами "децентралізації" під час осінніх парламентських виборів. І це потрібно передусім для того, щоб не дискредитувати такої потрібної нині Україні реформи та створити реальну альтернативу федералізації та сепаратизму.
Матеріал підготовлено на основі дослідження Фундації "Відкрите суспільство" www.osf.org.ua