ІСМ ДАП. Чому кожен ранок громадського активіста має починатися з аналізу даних

Українська політика, на жаль, спрямована передусім на зміну ключових гравців, а не правил, за якими вони діють. Верховна Рада ухвалила закон, яким штат НАБУ буде збільшено з 700 до 1000 осіб. Єврокомісією рекомендовано збільшити штат суддів Вищого антикорупційного суду. Але корупціонерів в Україні більше, ніж може впоратися наявна антикорупційна інфраструктура. І нам завжди бракуватиме детективів, суддів та прокурорів, якщо ми не запобігатимемо корупції та не запровадимо такі правила взаємодії влади—суспільства—бізнесу, за яких корупція стане неможливою або непотрібною. Тому що корупції завжди легше запобігти. 

Але вже з'явився інструмент яким може оперувати не тільки Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) як державна інституція, а і громадськість, як дієвий контролер.

Що таке «Інформаційна система моніторингу Державної антикорупційної політики» (ІСМ ДАП) і як вона працює 

Після багатьох років тиску з боку громадянського суспільства, міжнародних донорів і Національного агентства з питань запобігання корупції 2022 року Верховна Рада нарешті схвалила Антикорупційну стратегію. Сталося це радше випадково (в умовах воєнного стану, коли народні депутати самі до кінця не зрозуміли, за що голосують). А слідом за нею НАЗК, профільні органи влади, галузеві експерти розробили Державну антикорупційну програму на 2023–2025 роки. 

Це складний документ, що має на меті запобігання корупції та охоплює 1187 заходів для міністерств та інших органів влади, які необхідно виконати, щоби досягти визначених у стратегії результатів.

Протягом березня–листопада 2023 року наша команда громадської організації «Разом проти корупції» спільно з партнерами із сектору НУО здійснювала громадський експертний моніторинг виконання Державної антикорупційної програми.

Про результати закріплених за ними антикорупційних заходів виконавці періодично звітують, надаючи дані в розроблену НАЗК Інформаційну систему моніторингу ДАП. НАЗК як державний орган здійснює моніторинг і оцінку виконання антикорупційних заходів, верифікує надані виконавцями документи й дані, оприлюднює їх у відкритій частині порталу, визначає статус (виконано, виконується чи не виконується). Так ці дані стають публічними й доступними і для громадського контролю та моніторингу, що має доповнювати моніторинг НАЗК.

Електронна система дає змогу значно спростити й упорядкувати інформацію про кожен антикорупційний захід. Адже сама ДАП — це великий документ більш як на 400 сторінок. Стежити за тим, що і як із цього виконується, здатні лише вузькі кола експертів або зацікавлених осіб. Тому широка громадськість знає, що корупція є й вона погана, але не в змозі розібратися з тим, як їй запобігти. Тому зазвичай боротьбу з корупцією сприймають виключно як гонитву за корупціонерами, не формуючи запиту до влади на запобігання корупції, тобто на виконання ДАП.

Коли самі органи влади звітують про виконання, є ризик необ’єктивної самооцінки. НАЗК не завжди має ресурс перевірити всі надані виконавцями матеріали. Тому експертний моніторинг стає в пригоді, коли потрібно оцінити, чи справді розроблені для досягнення стратегічних антикорупційних результатів документи містять необхідні антикорупційні запобіжники, чи не створюють вони нових корупційних ризиків. Адже є десятки способів, як виконати захід, але загубити чи спотворити суть. Залучені нами галузеві експерти саме тому мали проаналізувати надані документи, поговорити з безпосередніми виконавцями, аби дати незалежний відгук щодо того, як відбувається виконання заходу.

По суті, суспільство отримало цілий пласт кількісної інформації, яка може й має стати ключовим інструментом, що дасть змогу контролювати антикорупційні кроки конкретних державних органів. Тільки громадськість має навчитися правильно користуватися цим інструментом. Щоб звіти про кількість заходів, які вміють складати чиновники, не підмінили собою якості. І це перша спроба.

Якими були мета, інструменти та результати проведення громадського моніторингу

Отже, наш моніторинг охоплював 121 антикорупційний захід, які виконавці мали розпочати в період моніторингу відповідно до строків, зазначених у ДАП. Моніторинг здійснювався щодо заходів за такими напрямами пріоритетних сфер ДАП:

• містобудування;
• земельні відносини;
• культурна спадщина;
• інфраструктура;
• освіта і наука;
• охорона здоров’я;
• соціальний захист.

Заходи ДАП, над якими працюють центральні органи виконавчої влади, різні за об’ємом і складністю виконання. Це можуть бути як дослідження корупційних ризиків у окремому документі, так і цілі галузеві реформи, які потребують довготривалої концентрації та координації зусиль різних виконавців, якісного менеджменту, часу та коштів. Якщо з першим типом заходів виконавці схильні справлятися хоча б формально, то впровадження складних реформ чи довгострокових проєктів в Україні завжди було проблемою.

Для об’єктивності моніторингу команда проєкту розробила методологію, що передбачає цифрову оцінку прогресу виконання заходу, коротку візуалізацію статусу виконання та рекомендації для органів влади стосовно того, що потрібно зробити, щоб ефективно виконати захід.

Аби наочно побачити прагнення органів влади результативно виконати заходи, запроваджено такий показник, як прогрес виконання, що визначається як консолідована експертна думка за формулою як середнє арифметичне:

• повноти (міри) виконання заходу, де 0% — це відсутність будь-якого проміжного результату виконання, 100% — завершення всіх дій щодо виконання, повне досягнення індикаторів заходу, безвідносно запланованих строків виконання;
• ефективності виконання заходу (впливу способів виконання на вирішення зазначених проблем), де 0% — це відсутній вплив способів виконання заходу на вирішення проблеми (подолання корупції, реалізацію реформи) або наявність кроків у способі виконання, що можуть призвести до негативних результатів, збереження старих або появи нових корупційних ризиків. 100% — високий вплив шляхів виконання заходу на вирішення проблем, здійснення органом влади додаткових кроків для цього.

Показник прогресу додає здорової конкуренції досягненню органами влади результатів (адже очільники ЦОВВ можуть похвалитися, що вони попереду інших) і дає змогу міністерству побачити власний прогрес виконання між першим і другим моніторингами. Втім, різна складність заходів задає й різний темп виконання. Тому ще важливішим є визначення статусу виконання заходів. І тут ми бачимо, що за напрямами моніторингу лише 9 зі 121 заходу виконано без зауважень. А більш як половина (67 заходів) мають серйозні проблеми з виконанням.

Власне, сам моніторинг полягав не в тому, щоб виявити, виконує чи не виконує влада ДАП. Наша мета — сприяти вчасному, якісному та ефективному виконанню антикорупційних заходів ДАП. Для кожного заходу експерти надали конкретні рекомендації, що зробити, аби отримати результати від їх виконання не лише на папері. І в наступному моніторингу плануємо відстежувати, чи дослухалися представники органів влади до наданих експертами рекомендацій.

Чому міністерства та інші держоргани не виконують антикорупційні заходи належним чином 

Причини такі.

1. Інституційна слабкість ЦОВВ. У нас насправді часто немає кому виконувати складні й системні реформи. Адже складне втілення нових підходів передбачає нехарактерний для органів влади проєктний проактивний сміливий підхід до роботи. Часто на запитання про те, хто є менеджером проєкту з виконання заходу, ми отримували відповідь: міністр або заступник міністра. Тобто це той політичний лідер, який точно не має часу на адміністрування проєкту.

Бракує проєктних менеджерів, ІТ-фахівців, кваліфікованих галузевих фахівців, юристів, спроможних і мотивованих, яких «вимило» з державної служби ще однією невдалою реформою цієї служби та покаранням за виявлену ініціативу. Певний відсоток пристосуванців, які виживають за будь-якої влади завдяки відсутності власної думки, ініціативи, не здатний втілювати реформи. А ті фахівці, які тягнуть на собі все, вже надміру перевантажені. Інституційна слабкість перешкоджає багатьом заходам, які передбачають електронізацію, розроблення системних документів (наприклад, кодексів) чи комплексних змін.

2. Незавершеність багатьох реформ через зміну пріоритетів керівництва, недовіру до попередників. Тривалість перебування міністра на посаді в Україні зазвичай невелика. А він же, як ми зазначали вище, — «менеджер проєкту», що триває мінімум три роки. В нас за цей час у більшості міністерств змінюються всі головні управлінці. І розпочате будівництво космічного корабля плавно переростає в добудову воза на квадратних колесах. Водночас, найімовірніше, ніхто не відповість за провал реформи й витрачені на неї кошти.

Наприклад, антикорупційний захід щодо впровадження Єдиного реєстру отримувачів соціальної допомоги від держави проводили вже тричі, починаючи з 2010-х років. Внаслідок створення такого реєстру можна було б відстежувати кошти, які сплачує країна на кожну категорію пільговиків, прив’язати їх у системі до конкретних осіб і верифікувати дані між різними реєстрами, за різними соціальними програмами. Адже виплати на соціальні потреби до повномасштабного вторгнення становили близько 25% бюджету України. На створення такого реєстру Україна двічі брала кредит Світового банку, наприклад, 2014 року в Міжнародного банку реконструкції та розвитку було позичено 300 млн дол. США. Але реєстр так і не було створено.

3. Спротив з метою збереження корупційних схем: корупційне лобі. Бенефіціари корупції не збираються ламати налагоджені «схеми». Тому ухвалення ДАП перетворилося свого часу на поле бою. Але спротив упровадженню змін нечасто має характер активних бойових дій. Це радше повзучий саботаж, який полягає в затягуванні, перекручуванні, підміні понять і прикритті, якщо що, війною. Так, одна з небагатьох успішних реформ — ЗНО — постійно під загрозою спотворення через так зване ректорське лобі.
4. Зміщення  пріоритетів через війну. Деякі заходи, особливо ті, що передбачали оприлюднення певної інформації, наразі не можуть бути виконані в повному обсязі через війну. Доцільність повного закриття кадастрової карти не є виправданою, але вільний доступ до частини інформації справді потрібно обмежити.
5. Відсутність фінансування для впровадження заходів. Багато заходів більше не мають бюджетних коштів на впровадження, оскільки ці кошти були спрямовані на захист країни від ворога.
6. Формалізм. Нерозуміння значення заходів, відсутність мотивації до впровадження, ставлення до ДАП як до чергового «спущеного» завдання, яке можна формально обійти. Таке формальне виконання ми часто бачили у відносно простих заходах, де замість аналізу корупційних ризиків процедур чи документів виконавці додавали «реферат», який не містив жодних рекомендацій для усунення ризиків.

Що має змінитися, аби Україні вдалося залатати бодай частину старих галузевих корупційних дірок 

• Перший важливий крок зроблено: ДАП ухвалено. І уряд, ВРУ, органи місцевої влади та місцевого самоврядування вже почали розуміти, що заходи ДАП — їхній довгостроковий пріоритет, якого не уникнути.
• Донорську допомогу, що ллється розосередженими струмками переважно на короткострокові проєкти, має бути сфокусовано на створенні проєктних команд довгострокової дії для впровадження низки найважливіших антикорупційних заходів ДАП. Це дасть змогу посилити виконавців завдяки «робочим рукам», які добре розумітимуть, що треба зробити.
• Аби посилити тиск на владу для адвокації реформ, суспільство має формувати запит на реформи. А для цього слід розуміти суть реформ і очікувані зміни. Тут буде корисною якісна інформаційна кампанія про заходи ДАП.

І наостанок: ті з нас, хто не воює, але хоче жити в країні без корупції, мають припинити толерувати її в особистому житті. Це у сфері впливу кожного з нас.

Наступний громадський моніторинг антикорупційних заходів ДАП уже розпочато, й ми запрошуємо до співпраці експертів, готових допомагати органам влади краще виконувати свої зобов’язання.

Ось чому кожен ранок громадського активіста має починатися з аналізу даних інформаційної системи моніторингу Державної антикорупційної політики.