ИСМ ДАП. Почему каждое утро общественный активист должен начинать с анализа данных

Украинская политика, к сожалению, направлена в первую очередь на смену ключевых игроков, а не правил, по которым они действуют. Верховная Рада приняла закон, которым штат НАБУ будет увеличен с 700 до 1000 человек. Еврокомиссия также рекомендовала увеличить штат судей Высшего антикоррупционного суда. Но коррупционеров в Украине больше, чем может справиться существующая антикоррупционная инфраструктура. И нам всегда будет не хватать детективов, судей и прокуроров, если мы не будем предотвращать коррупцию и не внедрим такие правила взаимодействия власти—общества—бизнеса, при которых коррупция станет невозможной или ненужной. Потому что, коррупцию всегда легче предотвратить. 

Но уже появился инструмент, которым может оперировать не только Национальное агентство по вопросам противодействия коррупции (НАПК) как государственная институция, но и общественность как действенный контролер.

Что такое «Информационная система мониторинга Государственной антикоррупционной политики» (ИСМ ГАП) и как она работает

После многих лет давления со стороны гражданского общества, международных доноров и Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции в 2022 году Верховная Рада наконец одобрила Антикорупционную стратегию. Произошло это, скорее, случайно (в условиях военного положения, когда народные депутаты сами до конца не поняли, за что голосуют). А вслед за ней НАПК, профильные органы власти, отраслевые эксперты разработали Государственную антикоррупционную программу на 2023–2025 годы. 

Это сложный документ, целью которого является предотвращение коррупции. Он  включает 1187 мероприятий для министерств и других органов власти, которые необходимо выполнить, чтобы достичь определенных в стратегии результатов.

На протяжении марта⸺ноября 2023 года наша команда общественной организации «Разом проти корупції» совместно с партнерами из сектора НПО проводила общественный экспертный мониторинг выполнения Государственной антикоррупционной программы.

О результатах закрепленных за ними антикоррупционных мер исполнители периодически отчитываются, предоставляя данные в разработанную НАЗК Информационную систему мониторинга ДАП. НАПК как государственный орган проводит мониторинг и оценку выполнения антикоррупционных мер, верифицирует предоставленные исполнителями документы и данные, обнародует их в открытой части портала, определяет статус (выполнено, выполняется или не выполняется). Так эти данные становятся публичными и доступными для общественного контроля и мониторинга, который должен дополнять мониторинг НАПК.

Электронная система позволяет значительно упростить и упорядочить информацию о каждом антикоррупционном мероприятии. Ведь сама ГАП — это большой документ — более 400 страниц. Следить за тем, что и как из этого выполняется, способен лишь узкий круг экспертов или заинтересованных лиц. Поэтому широкая общественность знает, что коррупция есть и она плохая, но не в состоянии разобраться с тем, как ее предотвратить. Поэтому обычно борьбу с коррупцией воспринимают исключительно как погоню за коррупционерами, не формируя запроса к власти на предотвращение коррупции, то есть на выполнение ГАП.

Когда сами органы власти отчитываются о выполнении, есть риск необъективной самооценки. НАПК не всегда имеет возможность проверить все предоставленные исполнителями материалы. Поэтому экспертный мониторинг становится полезным, когда нужно оценить, действительно ли разработанные для достижения стратегических антикоррупционных результатов документы содержат необходимые антикоррупционные предохранители, не создают ли они новых коррупционных рисков. Ведь есть десятки способов, как выполнить мероприятие, но утратить или исказить суть. Вовлеченные нами отраслевые эксперты именно поэтому должны были проанализировать предоставленные документы, поговорить с непосредственными исполнителями, чтобы дать независимый отзыв о том, как проходит выполнение мероприятий.

По сути, общество получило пласт количественной информации, которая может и должна стать ключевым инструментом, позволяющим контролировать антикоррупционные шаги конкретных государственных органов. Только общественность должна научиться правильно пользоваться этим инструментом. Чтобы отчеты о количестве мероприятий, которые умеют составлять чиновники, не подменили собой качество. И это первая попытка.

Какими были цели, инструменты и результаты проведения общественного мониторинга

Таким образом, наш мониторинг охватывал 121 антикоррупционное мероприятие, которые исполнители должны были начать в период мониторинга согласно срокам, указанным в ГАП. Мониторинг проводился в отношении мероприятий по таким направлениям приоритетных сфер ГАП:

• градостроительство;
• земельные отношения;
• культурное наследие;
• инфраструктура;
• образование и наука;
• здравоохранение;
• социальная защита.

Мероприятия ГАП, над которыми работают центральные органы исполнительной власти, разные по объему и сложности выполнения. Это могут быть как исследования коррупционных рисков в отдельном документе, так и отраслевые реформы, требующие длительной концентрации и координации усилий разных исполнителей, качественного менеджмента, времени и средств. Если с первым типом мероприятий исполнители склонны справляться хотя бы формально, то внедрение сложных реформ или долгосрочных проектов в Украине всегда было проблемой.

Для объективности мониторинга команда проекта разработала методологию, которая предусматривает цифровую оценку прогресса выполнения мероприятия, короткую визуализацию статуса выполнения и рекомендации для органов власти о том, что нужно сделать, чтобы эффективно выполнить мероприятие.

Чтобы наглядно увидеть стремление органов власти результативно выполнить мероприятие, внедрен такой показатель как прогресс выполнения, который определяется консолидированным экспертным мнением по формуле как среднее арифметическое:

• полноты (меры) выполнения мероприятия, где 0% — это отсутствие какого-либо промежуточного результата выполнения, 100% — завершение всех действий относительно выполнения, полное достижение индикаторов мероприятия, безотносительно запланированных сроков выполнения;
• эффективности выполнения мероприятия (влияния способов выполнения на решение указанных проблем), где 0% — это отсутствует влияние способов выполнения мероприятия на решение проблемы (преодоление коррупции, реализацию реформы) или наличие шагов в способе выполнения, которые могут привести к негативным результатам, сохранению старых или появлению новых коррупционных рисков. 100% — высокое влияние путей выполнения мероприятия на решение проблем, осуществление органом власти дополнительных шагов для этого.

Показатель прогресса добавляет здоровой конкуренции достижению органами власти результатов (ведь руководители ЦОИВ могут похвастаться, что они впереди других) и позволяет министерству увидеть свой прогресс выполнения между первым и вторым мониторингами. Впрочем, разная сложность мероприятий задает и разный темп выполнения. Поэтому еще важнее определить статус выполнения мероприятий. И здесь мы видим, что по направлениям мониторинга всего 9 из 121 мероприятия выполнены без замечаний. А у более половины (67 мероприятий) серьезные проблемы с выполнением.

Собственно, сам мониторинг заключался не в том, чтобы выявить, выполняет или не выполняет власть ГАП. Наша цель — способствовать своевременному, качественному и эффективному выполнению антикоррупционных мероприятий ГАП. Для каждого мероприятия эксперты предоставили конкретные рекомендации, что сделать, чтобы получить результаты от выполнения их не только на бумаге. И в следующем мониторинге мы планируем отслеживать, прислушались ли представители органов власти к данным экспертами рекомендациям.

Почему министерства и другие госорганы не выполняют антикоррупционные меры должным образом

Причины таковы.

1. Институционная слабость ЦОИВ. У нас действительно часто некому выполнять сложные и системные реформы. Ведь сложное воплощение новых подходов предполагает нехарактерный для органов власти проектный проактивный смелый подход к работе. Часто на вопрос, кто является менеджером проекта по выполнению мероприятия, мы получали ответ: министр или заместитель министра. То есть, это политический лидер, у которого точно нет времени на администрирование проекта.

Не хватает проектных менеджеров, ІТ-специалистов, квалифицированных отраслевых специалистов, юристов, способных и мотивированных, которых вымыли из государственной службы еще одна неудачная реформа этой службы и наказание за проявленную инициативу. Некоторый процент приспособленцев, выживающих при любой власти благодаря отсутствию собственного мнения, инициативы, не в состоянии воплощать реформы. А специалисты, которые тянут на себе все, уже чрезмерно перегружены. Институционная слабость препятствует многим мероприятиям, предусматривающим электронизацию, разработку системных документов (например, кодексов) или комплексных изменений.

2. Незавершенность многих реформ из-за изменения приоритетов руководства, недоверие к предшественникам. Длительность пребывания министра на должности в Украине обычно небольшая. А он же, как мы отмечали выше, «менеджер проекта», который продолжается минимум три года. У нас за это время в большинстве министерств меняются все главные управленцы. И начатое строительство космического корабля плавно перерастает в достройку телеги на квадратных колесах. Вместе с тем, вероятнее всего, никто не ответит за провал реформы и потраченные на нее средства.

Например, антикоррупционное мероприятие по внедрению Единого реестра получателей социальной помощи от государства проводили уже трижды, начиная с 2010-х годов. Вследствие создания такого реестра можно было бы отслеживать средства, которые платит страна на каждую категорию льготников, привязать их в системе к конкретным лицам и верифицировать данные между разными реестрами, по разным социальным программам. Ведь выплаты на социальные нужды до полномасштабного вторжения составляли около 25% бюджета Украины. На создание такого реестра Украина дважды брала кредит Всемирного банка, например, в 2014 году у Международного банка реконструкции и развития одолжили 300 млн долл. США. Но реестр так и не создали.

3. Сопротивление для сохранения коррупционных схем: коррупционное лобби. Бенефициары коррупции не собираются ломать налаженные схемы. Поэтому принятие ГАП стало в свое время полем битвы. Но сопротивление внедрению изменений нечасто имеет характер активных боевых действий. Это, скорее, ползучий саботаж, который заключается в затягивании, искажении, подмене понятий и прикрытии, если что, войной. Так, одна из немногих успешных реформ — ВНО — постоянно под угрозой искажения из-за так называемого ректорского лобби.
4. Смещение приоритетов из-за войны. Некоторые мероприятия, особенно те, что предусматривали обнародование определенной информации, сейчас не могут быть выполнены в полном объеме из-за войны. Целесообразность полного закрытия кадастровой карты неоправдана, но свободный доступ к части информации действительно нужно ограничить.
5. Отсутствие финансирования для внедрения мероприятий. На многие мероприятия больше нет бюджетных средств для внедрения, поскольку эти средства были направлены на защиту страны от врага.
6. Формализм. Непонимание значения мероприятий, отсутствие мотивации к внедрению, отношение к ГАП как к еще одному «спущенному» заданию, которое можно формально обойти. Такое формальное выполнение мы часто видели в относительно простых мероприятиях, где вместо анализа коррупционных рисков процедур или документов исполнители прилагали «реферат», не содержащий никаких рекомендаций для устранения рисков.

Что должно измениться, чтобы Украине удалось заштопать хотя бы часть старых отраслевых коррупционных дыр 

• Первый важный шаг сделан: ГАП приняли. И правительство, ВРУ, органы местной власти и местного самоуправления уже начали понимать, что мероприятия ГАП — это их долгосрочный приоритет, которого не избежать.
• Донорскую помощь, которая льется рассредоточенными ручьями преимущественно на краткосрочные проекты, следует сфокусировать на создании проектных команд долгосрочного действия для внедрения ряда самых важных антикоррупционных мероприятий ГАП. Это позволит усилить исполнителей, благодаря «рабочим рукам», которые хорошо будут понимать, что надо сделать.
• Чтобы усилить давление на власть для адвокации реформ, общество должно формировать запрос на реформы. А для этого нужно понимать суть реформ и ожидаемые изменения. Здесь будет полезной качественная информационная кампания о мероприятиях ГАП.

И напоследок: те из нас, кто не воюет, но хочет жить в стране без коррупции, должны прекратить терпеть ее в своей жизни. Это в сфере влияния каждого из нас.

Следующий общественный мониторинг антикоррупционных мероприятий ГАП уже начался, и мы приглашаем к сотрудничеству экспертов, готовых помогать органам власти лучше выполнять свои обязательства.

Вот почему каждое утро общественного активиста должно начинаться с анализа данных информационной системы мониторинга Государственной антикоррупционной политики.