Лічені тижні залишаються до ювілейного саміту НАТО у Вашингтоні. Тим часом Україні (і через низку публічних заяв, і через комунікації за зачиненими дверима) партнери з Альянсу дали чітко зрозуміти: жодне із завищених очікувань на кшталт «запрошення до НАТО» не має права навіть пересікати океан. Саме час розібратися, де ми є сьогодні. Іншими словами, зробити попередню діагностику підготовчих зусиль до ювілейного саміту НАТО в контексті України.
Тінь Вільнюсу над Вашингтоном
Вільнюський саміт НАТО став травмою не тільки для України, а й для адміністрації Джо Байдена. Не такою, звичайно, потужною та колективною, як вихід з Афганістану, але все одно достатньо помітною. Можливо, саме тому потенційні рішення Вашингтонського саміту почали проговорюватися вже через кілька місяців після зібрання у столиці Литви. Якби до цих обговорень потрібен був відповідний саундтрек, то ним було б обрано композицію чи цілий альбом під назвою no more drama — більше жодної драми. Причому джерелом драми, з американського погляду, вбачалися не НАТО, і не залізобетонна позиція США та Німеччини не допустити жодних реальних поступів (і тим паче реальних зобов’язань) у контексті майбутнього членства України в Альянсі. І навіть не схильність країн-членів до вербальної акробатики, до якої вдалися лідери, готуючи підсумковий документ зустрічі.
Таким джерелом драми вважалась Україна і персонально її президент Володимир Зеленський. Фактично обговорення звелися до того, як зробити так, щоб цього разу гарантовано обійтися без таких «вибриків», як минулорічний твіт Зеленського, котрий він писав уже дорогою на зустріч. Потрібно визнати, що такі занепокоєння були небезпідставними: один із найвпливовіших керівників України під час своїх відвідин Вашингтону восени минулого року на деяких зустрічах жартував на кшталт «дорога до Вільнюсу була короткою, тому встигли написати лише один твіт, уявіть, скільки встигнемо написати дорогою до Вашингтону». У деяких аналітичних центрах, що допомагали Білому дому зі збором ідей щодо результатів майбутнього саміту, висловлювалися на зустрічі з нашою експертною делегацією у листопаді минулого року у ще більш брутальній формі: «Якщо у Білого дому будуть сумніви щодо поведінки президента Зеленського на саміті, президент Зеленський просто не буде на цей саміт запрошений».
На той момент в американській столиці було вже досить чітко окреслено контури майбутнього саміту. Про них майже одними і тими ж фразами говорили американські посадовці та представники аналітичних центрів, близьких до адміністрації. Вони звучали і в європейських столицях із посиланням на представників американської адміністрації, які відвідували союзників, аби завчасно ознайомити їх із баченням Вашингтону і застерегти від будь-якої самодіяльності на цьому треку. Адже коли у Вільнюсі президент Байден, примружуючись, власноруч дописував відому фразу комюніке про те, коли саме Україну буде запрошено до Альянсу, він робив це як президент найвпливовішої держави — члена Альянсу. Суттєва відмінність між Вашингтоном і Вільнюсом полягає у тому, що в американській столиці Байден виступатиме в потрійній іпостасі — і як господар саміту, і як президент найвпливовішої країни-члена, і як кандидат у президенти від Демократичної партії США. Не кажучи вже про те, що з огляду на ювілейний характер саміту він ще є і політичним спадкоємцем президента-демократа, який ініціював створення Альянсу 75 років тому.
Саме тому бачення Вашингтону в інших столицях цього разу мало бути сприйняте якщо і без усезагального євроатлантичного захоплення, то щонайменше з повагою. А основні елементи цього бачення можна умовно звести до кількох блоків:
- Саміт має стати святом трансатлантичної єдності — єдності, сформованої на тлі безпрецедентних безпекових викликів за лідерства США і президента Байдена особисто. Ідеям, які роз’єднують союзників, не місце на берегах Потомаку у ці дні.
- Саміт відбудеться за лічені дні до Республіканського партійного з’їзду, отже, не має бути створено жодних приводів для Дональда Трампа використати саміт, аби ослабити Байдена як кандидата. Це має бути «саміт Байдена», за рахунок якого він посилить свої електоральні позиції, а не послабить їх.
- Не може бути навіть мови про «запрошення» України до Альянсу. Акцент має бути чітким — ми не говоримо про членство, ми говоримо про те, як вибудувати міст до нього. Питання членства України в НАТО не може в принципі розглядатися до кінця війни. Альтернативні пропозиції, які передбачають початок вступу України до Альянсу у більш креативний спосіб — без запрошення, але з рішенням про початок вступних переговорів, або ж зафіксувати на папері намір до запрошення, — повинні бути відкинуті так само.
Як бачимо, більшість цих елементів так чи інакше підпорядковані одній великій політичній меті... переобранню Байдена президентом США. Не перемозі у війні з Росією. Не демонстрації того, що і через 75 років НАТО чітко і рішуче налаштоване дати відсіч тому, кого згідно зі Стратегічною концепцією Альянсу від 2022 року вважає своєю «найбільш значущою і прямою загрозою», — Росії. Не фіксації відсутності у Росії права вето на розширення Альянсу за рахунок України у вигляді запрошення чи рішення для України про початок вступних переговорів без формального запрошення.
Джо Байден неодноразово давав зрозуміти, що він є президентом, який націлений захистити демократію всередині країни і націлений захистити демократію глобально.
Наразі виглядає так, що з цих двох своїх пріоритетів він чітко пріоритезував захист демократії у самій Америці, який, з його погляду, полягає в повторному недопущенні Дональда Трампа до Білого дому. Саме Трамп, а не Росія, є найбільш значущою і прямою загрозою для американської демократії в очах Байдена.
На яких стовпах тримається американське бачення саміту? І які рішення саміту зрештою можуть бути вироблені на основі цього бачення?
Настрашені Путіним і твітом Трампа
«Не просіть запрошення у Вільнюсі, краще зробіть це у Вашингтоні», — радили нам деякі американські партнери напередодні минулорічного зібрання лідерів у литовській столиці. Причому радили настільки наполегливо, що і серед моїх українських профільних контактів почали з’являтися голоси, що, мовляв, дійсно було б дуже символічно і потужно отримати запрошення саме у Вашингтоні — на святкуванні 75-річчя Альянсу. Подібна логіка від початку викликала дуже багато питань. Тим паче вона стала дивною після того, як американці вирішили організовувати саміт не 4 квітня, коли, власне, натовський ювілей, а у липні, за лічені дні до з’їзду Республіканської партії, де Дональд Трамп буде оголошений кандидатом у президенти.
Той самий Трамп, який уже понад два роки намагається переконати американських виборців, що своєю політикою щодо війни Росії в Україні Байден і його адміністрація «втягують» Америку у третю світову війну на противагу йому, Трампу, за президентства якого війни, по-перше, не могло би бути в принципі, але навіть зараз, і це по-друге, він знає, як завершити її за одну добу. У Білому домі, очевидно, виходять із того, що будь-яке рішення щодо запрошення України до Альянсу суттєво посилить аргумент Трампа про «втягування Америки у третю світову». «В адміністрації, на жаль, вимушені зважати на те, яким буде твіт Трампа за результатами саміту», — пояснюють дружні до адміністрації Байдена дипломати в деяких країнах НАТО. Пояснюють із таким переконанням, начебто Трамп не здатний обіграти будь-яке рішення саміту на свою користь. Політично потужне рішення — як втягування у війну; слабке чи відсутність будь-якого політичного рішення — як страх Байдена перед Путіним і чергове підтвердження неспроможності нинішнього господаря Білого дому демонструвати лідерство, що є традиційно базовою вимогою до будь-якого президента США.
Особливої пікантності цьому процесу надає те, що сьогодні і Трампу, і, найцікавіше, Байдену важливо заручитися голосами підтримки виборців Ніккі Гейлі. При мінімальному розриві, що є у двох кандидатів, ці голоси мають особливу вагу. Виборці Гейлі навряд чи вітали б вступ США у третю світову війну, але вони точно проти толерування де-факто права вето Путіна на розширення НАТО за рахунок України. Понад те, за результатами опитування авторитетної та впливової The Chicago Council on Global Affairs (її президент, експосол США в НАТО Іво Даалдер є важливим голосом для нинішньої адміністрації у питаннях НАТО), більшість американців — 69% — підтримує приєднання України до НАТО.
Однак внутрішньополітичний аргумент є лише одним із важливих пояснень, чому у Байдена категорично відкинули будь-які ідеї щодо реального початку вступу України до Альянсу, а слово «запрошення» стало таким подразником, що навіть нам, експертам, рекомендували не вживати його в діалозі з представниками адміністрації США.
Чимало моїх співрозмовників у Вашингтоні ключовою проблемою для отримання Україною запрошення до НАТО й надалі вважають страх адміністрації спровокувати ще більшу ескалацію з боку Путіна. Адже якщо і є якесь жахіття, котре примушує американських президентів прокидатися серед ночі у холодному поту, то це сновидіння про початок третьої світової війни із застосуванням ядерної зброї за каденції конкретно цього президента в Білому домі. А якщо ця каденція ще й збігається з кампанією на переобрання, то пріоритет на утримання статус-кво — навіть в його найогиднішій і найбрутальнішій формі — стає безумовним. Конкретно у випадку Байдена це жахіття ще посилюється його укоріненим страхом щодо потенційного спрямування американських військових до України, про який мені особисто довелося від нього чути в квітні 2014 році.
Так, маємо визнати, що і на третій рік війни бачимо два епіцентри страху у західному світі: один — у Вашингтоні, інший — у Берліні. Біл Бьорнс, основний голос Байдена по Росії, ще 2008 року як посол США у РФ намагався зафіксувати в головах політичного істеблішменту США, що членство України в НАТО — «найчервоніша з усіх червоних ліній для Путіна». Тодішньому президенту і віцепрезиденту цього донести не вдалось, і вони підтримали План дій щодо членства України в НАТО, попри застереження Бьорнса та скепсис тодішньої держсекретарки (Кондолізи Райс) і радника з питань нацбезпеки (Стівена Хедлі), однак наступні демократичні адміністрації наче викарбували ці слова Бьорнса в усіх своїх інструкціях, як здійснювати політику щодо НАТО та України.
Водночас не впевнена, що і страх ескалації є єдиною і домінантною причиною, чому у Вашингтоні (як, до речі, і в Берліні) навідріз відмовляються робити те, що, по суті, є основною вимогою української сторони, — зафіксувати на папері незворотність майбутнього членства України в НАТО. Основним стоп-сигналом, як на мене, тут виступає моделювання майбутніх переговорів щодо завершення війни. Зокрема, кілька припущень, які існують у цих столицях при обговоренні процесу «переговорного врегулювання».
Припущення №1: із будь-яким незворотним рішенням щодо членства України в НАТО Путін остаточно втратить апетит до будь-яких переговорів, бо, мовляв, зникає основна для нього винагорода на них або ж, більш брутально, наживка — можливість домовитися на цих переговорах про нейтральний статус України. Недаремно ж Путін і надалі акцентує увагу на потребі нейтрального статусу України, виголошуючи свої чергові «мирні» пропозиції. Саме переговори як основну причину небажання НАТО рухатися по треку вступу України до Альянсу замість посилення треку партнерства відзначає у своєму есе для книги Дмитра Кулеби «Війна і нові горизонти» донедавна прем’єр-міністр Британії Боріс Джонсон, який, очевидно, знає, про що пише: «Пропоную позбутися цієї думки — вголос або десь глибоко в душі, — що членство (України) в НАТО є ніби якимось козирем, який треба буде розіграти під час майбутніх перемовин із Путіним. Ще є ті, хто досі вірить у вирішення війни шляхом перемовин на противагу перемозі України. Ці люди вважають, що членство України в НАТО — це якась цінність, якою можна торгувати. Існує декілька версій такої угоди — і всі з них мерзенні».
Припущення №2: можливо, Україна і сама буде рада відмовитися від членства в НАТО в рамках «пошуку компромісу» з РФ. Адже, мовляв, вона ж потенційно готова була це зробити у Стамбулі. Та й безпекові угоди позиціонувала як гарантії безпеки. Крім того, це ж, мовляв, не є такою цінністю для українського суспільства, як, скажімо, територіальні поступки агресору. Можливо, саме тому після Вільнюського саміту представники країн — членів НАТО регулярно уточнювали і в українських політиків, і в експертів, чи не змінилася позиція України щодо вступу до НАТО, чи ми все ще прагнемо запрошення. І, як на мене, дещо із здивуванням реагували на українське: «У нас нічого не змінилось — у Вашингтоні має бути запрошення або ж фіксація незворотності майбутнього вступу України в НАТО в інший спосіб».
Звісно, що жодне з вищеназваних пояснень не фігуруватиме серед офіційних причин, чому ні запрошення України до НАТО, ні початок вступних переговорів навіть не розглядаються в американській столиці. Ми маємо бути готовими слухати і чути аргументи від американської сторони про брак реформ і наявність корупції як причину не розпочинати будь-якого реального процесу вступу України до НАТО. Можна довго дискутувати про те, яка з країн і на якому рівні готовності вступала до НАТО. Наразі після того, як Україна отримала статус кандидата до ЄС, порівняти Україну з країнами, що останніми вступали до Альянсу, стало досить просто: вони є так само кандидатами на вступ до Європейського Союзу, і уніфіковані звіти Єврокомісії щодо всіх кандидатів чітко показують, хто де є в плані демократичних реформ. Однак основний аргумент, який нині мав би дійсно превалювати, — це те, що сьогодні ми маємо говорити не про трансформаційне розширення НАТО кінця 1990-х чи початку 2000-х років, коли процес вступу передусім мав підбадьорювати і процес реформ у країнах Центральної Європи. Ми перебуваємо наприкінці 1940-х, коли Альянс лише створювався, і союзники мали об’єднатися, щоб спільно протистояти потужній загрозі зі Сходу. Тому йдеться про геостратегічне розширення, а не про трансформаційне.
Міст, естакада чи трамплін у невідомість
Що ж пропонується Україні в рамках нинішнього американського бачення? Україні пропонується міст. Міст до членства в НАТО. Так образно американські дипломати та урядовці сформулювали пакет пропозицій для нашої країни, які вписувалися б у їхнє позбавлене жодних амбіцій щодо політичного рішення для України бачення саміту. Причому дизайн мосту вже кілька разів змінювався. Торік, коли я вперше почула цю метафору у Вашингтоні, її переважно використовували в контексті укладання двосторонньої безпекової угоди між Україною та США, яку в американській столиці на той момент планували підписати пафосно якраз на саміті НАТО. Потім, коли Україна категорично і цілком справедливо не сприйняла ідеї «продати» двосторонню безпекову угоду як основне досягнення саміту, міст почав перетворюватися на естакаду — обростати дедалі новими і новими елементами. Зокрема з’явилась ідея (начебто першим її озвучив Джейк Салліван) запропонувати Україні таку собі трансформаційну місію НАТО для України (NATO Transformation Mission) — черговий координаційний механізм, який об’єднав би нинішні ініціативи з допомоги та тренування для українців, і в такий спосіб вони могли б краще підготуватися до майбутнього членства в Альянсі. Тож саме під парасольку НАТО, за задумом авторів місії, мала би перейти і координація формату Рамштайн. Причому цікаво, що коли минулого року, перед самітом у Вільнюсі, деякі союзники озвучували ідею перевести Рамштайн під координацію НАТО, у Білому домі були категорично проти цього. Пояснення те ж саме банальне: мовляв, може спровокувати непотрібну ескалацію з боку Путіна.
У Києві ідею місії зустріли по-різному: одні критикували, інші пропонували перейменувати в Місію приєднання до НАТО (NATO Accession Mission). Зрештою проблему у своєрідний спосіб вирішив канцлер Німеччини Олаф Шольц, якому після пропозицій Емманюеля Макрона направити тренувальні місії до України почало різати слух саме слово «місія». Таким чином, наразі пропозиція має назву NATO Security Assistance and Training for Ukraine (NSATU). Україна виставила список умов, за яких вона вітатиме таку ініціативу в рішеннях саміту. Одна з цих передумов — ця ініціатива не може бути замінником політичного рішення щодо майбутнього членства України в НАТО.
Готуються й інші, більш практичні й менш публічні, рішення, котрі безумовно будуть корисними для практичної готовності України стати членом Альянсу в майбутньому. Очевидно, з американського погляду, ці рішення мають зробити так, аби Україна виглядала у Вашингтоні задоволеною, і в Зеленського навіть у думках не було писати гнівні твіти дорогоюі до чи з Вашингтону (тільки вдумайтеся, наскільки складно адміністрації Байдена: має перейматися твітами як не Трампа, то Зеленського).
З іншого боку, всі ці ініціативи виглядають як старанні спроби пошуку рішень для збереження обличчя США і НАТО, а Україна просто повинна допомогти Вашингтону та Брюсселю зберегти це обличчя. Це вже траплялося не раз, коли Альянс «винаходив» під важливі саміти то Комплексний пакет допомоги, то якийсь інший формат, аби в такий спосіб створити видимість нової суперпрогресивної та потужної пропозиції для України, навіть якщо це по суті був новий прихисток для вже існуючих ініціатив.
Тим паче що для України якщо і може йтися про практичну компенсацію слабкого політичного рішення, то такою компенсацією може бути не NSATU, а рішення про надання цілком конкретної кількості систем ППО (Зеленський говорив про сім додаткових систем Patriot), із цілком конкретною кількістю ракет до них (як орієнтир візьмемо 1000 перехоплювачів). А також політичне рішення про створення якщо не всім НАТО, то окремими членами Альянсу своєрідного ППО-щита (або, як кажуть окремі наші західні партнери, air defence bubble) над частиною Західної та Південної України, щоб нашим партнерам дали зелене світло збивати дрони та ракети, що летять у бік Польщі та Румунії і перебувають у зоні досяжності розміщених там систем Patriot чи SAMP/T. Це було б практичне рішення саміту, належним чином сприйняте і українським суспільством.
Просто запропонувати Україні міст — недостатньо. Тим паче що ті американці, котрі добре знають український контекст, повинні і добре розуміти, що поняття «мосту» достатньо дискредитоване в Україні з часів, коли із самої України на всіх рівнях ліпили міст між Сходом і Заходом. Недаремно в українській версії двосторонньої безпекової угоди із США слово міст перекладено як «ланка». Один відомий американський дипломат, який відіграв потужну роль у американській політиці розширення НАТО за рахунок країн Центральної Європи, коректно зауважив на нашій зустрічі наприкінці минулого року: «Навіть якщо і міст, то він має бути з бетону та високоякісної сталі, а не з палиць і соломи».
Виклик баченню: чи є відважні?
Можливо, замість того, щоб перейматись, як наповнити змістом нинішнє американське бачення, варто було б кинути йому виклик? Чи хтось спробував це робити із союзників Вашингтону? Очевидно, чи не найбільшим викликом для американської адміністрації у цьому сенсі стала ідея президента Макрона розглянути можливість перебування військових окремих країн — членів НАТО на території України. Викликом, який американська сторона мала намір задушити в зародку: у європейських столицях ходять легенди про те, як один відомий представник американської адміністрації телефонував напередодні саміту Макрона союзникам по НАТО з рекомендацією не брати в ньому участь щонайменше на найвищому рівні. Тоді ж Америка показала власний приклад — делегувала на саміт лідерів до Макрона «аж» заступника державного секретаря.
Такий опір невипадковий, бо пропозиція французького президента виводить дискусію про статус України як майбутнього союзника із зачарованої дискусії про запрошення і вступ України до НАТО. Ідея Макрона фактично «перестрибує» етап запрошення, вступних переговорів і частково навіть етап вступу, який передбачає право на колективну оборону, але не передбачає негайного залучення військ НАТО на територію тієї чи іншої країни-члена. Так, ініціатива Макрона не надає нам можливості застосувати щось на кшталт статті 5 на рівні НАТО, але вона дає можливість окремим країнам де-факто застосувати статтю 5 для України, надіславши свої війська, — одне із найбільших жахіть Байдена. Недивно, що США так опонували цим пропозиціям. І, мабуть, невипадково візит Байдена до Франції став єдиним державним візитом, який він погодився здійснити у складний передвиборчий рік.
Цілком можливо, і для того, аби ще раз дати зрозуміти: США й надалі бачать відсутність запрошення України до НАТО, а не його наявність, як один із шляхів пришвидшити завершення війни. Хоча насправді якраз відсутність запрошення для України є запрошенням до Путіна продовжувати війну. І ми мусимо на пальцях продовжувати пояснювати, чому це саме так. Якщо у Вашингтоні і бачать членство України в НАТО, то у найкращому разі як поствоєнний сценарій, після «перемоги у війні». «У найкращому разі», тому що програмне інтерв’ю президента Байдена журналу TIME, в якому він чітко дає зрозуміти, що членство України в Альянсі не є передумовою для сталого миру, змушує сумніватись і в такому баченні. А розрекламований адміністрацією міст до членства починає насправді нагадувати трамплін у невідомість.