Знесення садиби Зеленських у Києві спричинило резонанс. Влада Києва кивала на центральну владу, а Мінкультури — на Віталія Кличка. Не обійшлося й без залучення Тимчасової спеціальної комісії, яку створили як політичний інструмент замість того, щоб запроваджувати реальні реформи.
Влада Києва свого часу не ухвалила історико-архітектурний опорний план міста, щоб керувати забудовою столиці в ручному режимі. Але законодавство змінилося і вже кілька років поспіль м’яч виключно на полі Мінкультури. Але тут саботують виконання Державної антикорупційної програми, й розроблення підзаконних актів, необхідних для захисту культурної спадщини.
Громадська ініціатива «Голка» на прикладі садиби Зеленських дослідила, як працює система в інтересах забудовників.
(Не)обов’язкова державна антикорупційна політика
Неконтрольована забудова історичних центрів міст і пов’язані з цим корупційні ризики — проблема загальнодержавного рівня. В Антикорупційній стратегії на 2021—2025 роки (п. 3.5.2) для її подолання передбачено встановлення заборони нового будівництва та реконструкції в межах історичних ареалів у разі відсутності історико-архітектурних опорних планів (ІАОП).
Для виконання Антикорстратегії Кабмін у Державній антикорупційній програмі передбачив розроблення відповідного законопроєкту. Виконавець — Мінкультури. А зроблено все мало бути й подано на розгляд Кабміну для подальшого внесення до парламенту ще рік тому.
Мінкультури нічого не зробило. Національне агентство з питань запобігання корупції, що контролює виконання Державної антикорупційної програми, просто поставило в своїй системі моніторингу позначку «Не виконано», й на цьому всі заспокоїлися.
Затвердженого ІАОП у Києві немає. А садиба Зеленських була розташована в центральному історичному ареалі, й знесли її під виглядом реконструкції. Виконання заходів Державної антикорупційної програми забезпечило б будівлі захист від знищення.
Виконання цих заходів є обов’язковим (ст. 18-1 Закону «Про запобігання корупції»), за забезпечення їх виконання персональну відповідальність несе т.в.о. міністра Ростислав Карандєєв (ст. 18-2). Історичну будівлю знищено, а керівництво Мінкультури досі на своїх посадах.
І проблема не в поодинокій втраченій будівлі. За день до подій у Києві Мінкультури повідомило про скасування судом науково-проєктної документації щодо режимів використання історичного ареалу Львова й пов’язані з цим ризики. Якби міністерство виконувало свої обов’язки, то такі рішення судів не знімали б обмеження на висотне будівництво в історичному місті, а призводили до прямо протилежного — повної заборони на будівництво в історичному ареалі.
Який статус міг захистити будівлю в умовах, коли Мінкультури саботує виконання Державної антикорупційної програми?
Головний наратив, який активно популяризували протягом усього періоду боротьби за збереження цієї історичної будівлі, — врятувати можна лише надавши їй статус об’єкта культурної спадщини.
Але такі заяви є помилковими. До об’єктів культурної спадщини належать лише пам’ятки та щойно виявлені об’єкти культурної спадщини. А відповідно до державних будівельних норм (ДБН Б.2.2-12:2019, п. 13.2.4) забороняється знесення також значних і рядових історичних будівель на територіях історичних ареалів та зон охорони пам’яток.
Для обліку історичних будівель не передбачено спеціальних реєстрів чи переліків. Вони мають відображатися в історико-архітектурному опорному плані та іншій науково-проєктній документації щодо охорони пам’яток. У разі відсутності такої затвердженої документації виникають складнощі з доведенням відповідного статусу історичної будівлі.
Якби садиба Зеленських отримала статус об’єкта культурної спадщини, це був би найнадійніший спосіб захисту її від знесення. Але для цього будівля повинна мати цінність, що відповідає встановленим Кабміном критеріям. Знайти в неї цю цінність не вдалося, хоча її ретельно шукали й намагалися довести профільні громадські організації «Мапа Реновації» та «Спадщина Київ».
Будинок не відповідав критеріям пам’яток історії, бо єдина пов’язана з ним відома людина — професор російської мови та літератури Малінін, який відкрито пропагував російську імперську політику в своїх роботах.
І вимогам до пам’яток архітектури він також не відповідав. Це була пересічна будівля кінця XIX століття, що внаслідок надбудови та часткового демонтажу не могла розглядатися навіть як цінний зразок історичної забудови вулиці. 2004 року вона з одноповерхової перетворилася на двоповерхову, а в 2018—2021 роках стала вдвічі вужчою й на чверть коротшою, повністю втративши історичну форму та пропорції.
Проте за результатами наукових досліджень садибу Зеленських іще станом на літо 2021 року було визначено як значну історичну будівлю. Про що відразу після демонтажу публічно заявило Мінкультури, посилаючись на дані проєкту історико-архітектурного опорного плану Києва. Ось тільки цей документ лише погоджений Міністерством 2021 року, але не затверджений Київрадою.
Проєкт ІАОП без його затвердження Київрадою не здатний захистити історичні будівлі від знесення. Мінкультури заявляло про це ще 2 вересня 2021 року, коли було перше загострення ситуації навколо садиби Зеленських.
З 26 травня 2022 року будівля також перебуває в охоронній зоні пам’ятки архітектури місцевого значення, розташованої на протилежному боці вулиці за адресою Кониського, 19. Це є наслідком набрання чинності змінами до статті 32 Закону «Про охорону культурної спадщини», внесеними Законом №1423-IX про дерегуляцію земельних відносин.
Зазначені зміни, по-перше, імперативно встановили охоронні зони на відстані 100 м від території пам’яток, якщо для них це не встановлено окремою науково-проєктною документацією. По-друге, імперативно заборонили в таких випадках будівництво, якщо його висота перевищує різницю між відстанню до пам’ятки та подвійною висотою пам’ятки.
Садиба Зеленських розміщена настільки близько до пам’ятки на Кониського, 19, що можна й без вимірювання відстаней і висот констатувати: вона в охоронній зоні й будувати на її місці щось вище за стару будівлю заборонено законом.
Зносити садибу Зеленських, щоб звести на її місці багатоповерховий будинок, не мало сенсу. Але чиновники й активісти жодного разу не озвучували інформації щодо розташування будівлі в охоронній зоні пам’ятки та обмеження висоти будівництва на її місці. Тому забудовник міг просто не знати про зміни законодавства й нові обмеження.
Чому навіть арешт у межах кримінального провадження не врятував будівлі від знищення?
Захистити садибу від знесення мав би арешт, накладений ухвалою Шевченківського райсуду в січні цього року. Але не врятував. Щоб зрозуміти, чому так, треба розмотувати цей клубок із кінця.
Під час засідання з обрання запобіжного заходу співвласник садиби та його адвокат заявили, що там відбувалася реконструкція на підставі передбачених законодавством документів, а арешт на будівлю було накладено незаконно.
Чи відповідає це дійсності? На жаль, так.
Ще більш як два роки тому, 30 червня 2022 року, профільний департамент КМДА зареєстрував повідомлення про початок будівельних робіт із реконструкції приміщень житлового будинку.
Хоча документ і виданий на реконструкцію приміщень, на його підставі можна знести будівлю до фундаменту та залишитися чистим перед законом.
На рівні законодавства не встановлено, які саме будівельні роботи належать до цього виду будівництва. А за ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проєктної документації на будівництво» для реконструкції достатньо часткового збереження елементів несучих конструкцій. Тож забудовнику достатньо залишити в землі бодай одну цеглину від старого фундаменту як цей самий «частково збережений елемент несучої конструкції» — й де-факто нове будівництво перетворюється на де-юре реконструкцію.
Чи була якась корупція в КМДА під час реєстрації цього повідомлення? Ні, бо в нас повна дерегуляція для невеликих об’єктів. Якщо подане повідомлення заповнене правильно, його зобов’язані зареєструвати.
Цього документа ніколи не приховували. Він є в публічному доступі в Єдиній державній електронній системі у сфері будівництва. Але його існування не афішують. Ба більше, маніпулюють заявами, що на демонтаж будівлі дозволів не надавали. Чиновники формально не обманюють — повідомлення не є дозвільним документом. Але замовчують, що згідно з чинним законодавством для знесення такої історичної будівлі дозволи й не потрібні.
Арешт на будівлю в січні цього року було накладено як на речовий доказ руйнування об’єкта культурної спадщини. Але садиба Зеленських ніколи не була об’єктом культурної спадщини.
Як пояснює в заяві міська прокуратура, клопотали про накладення арешту, оскільки зазначена земельна ділянка входить до меж історичного ареалу й тому на проведення будівельних робіт потрібен дозвіл Мінкультури. Ось тільки вже згаданим вище Законом №1423-IX про дерегуляцію земельних відносин вимогу на отримання дозволу Мінкультури скасували ще з 1 січня 2023 року (ч. 7 ст. 32 Закону «Про охорону культурної спадщини»).
Отже, арешт було накладено на доказ злочину, який теоретично не могло бути скоєно в цьому випадку. Від порушення цього неправомірного арешту теоретично не могло бути істотної шкоди, тож його порушення відповідно до ч. 2 ст. 11 Кримінального кодексу не є кримінальним правопорушенням.
Також знесення садиби Зеленських, усупереч твердженням прокуратури, не може бути самовільним будівництвом на самовільно зайнятій земельній ділянці. У забудовника було передбачене законодавством повідомлення про початок будівництва, а право користування земельною ділянкою не потрібне в разі реконструкції в межах наявних фундаментів (ч. 4 ст. 34 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Описана вище ситуація демонструє реальну глибину проблеми. Майже в центрі Києва брутально знесено значну історичну будівлю, а правоохоронцям, аби зняти суспільну напругу, доводиться фальшувати кримінальну справу проти забудовника. І це є наслідком незбалансованої дерегуляції в будівництві, яку послідовно проводить Верховна Рада в інтересах будівельного лобі.
Виправити ситуацію можна було, скасувавши реєстрацію повідомлення про початок будівництва або надавши докази, що садиба Зеленських є значною історичною будівлею та її заборонено зносити.
Для скасування реєстрації повідомлення про початок будівництва обов’язково потрібно було провести перевірку та встановити факт порушень під час будівництва.
В умовах воєнного стану Кабмін (за відсутності повноважень) фактично заборонив перевірки, дозволивши проводити лише позапланові на підставі рішення Мінінфраструктури і лише «за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров’я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов’язань». На перший погляд проблем не повинно бути — будівництво, що загрожує збереженню традиційного характеру історичного середовища, за визначенням має негативний вплив на права та законні інтереси людини.
Навесні цього року КМДА здійснила спробу провести перевірку будівництва на Кониського. Інформація про це є в листі КМВА щодо реалізації петиції про захист садиби Зеленських.
Мінінфраструктури проводити перевірку не дозволило, пославшись на відповідь Державної інспекції містобудування та архітектури, згідно з якою в документах не міститься матеріалів, що свідчать про наявність загрози, яка має негативний вплив.
Можна було б звинувачувати Департамент архбудконтролю КМДА у свідомому зливі питання в інтересах забудовника, якби не один нюанс. Відповідно до наказу Міністерства, не заявник, а ДІАМ має вивчати ситуацію й надавати письмове обґрунтування щодо наявності чи відсутності загроз.
Тобто Мінінфраструктури з ДІАМ розглянули питання із садибою Зеленських і дійшли висновку, що демонтаж історичної будівлі не несе загрози, яка має негативний вплив на права та законні інтереси людей.
За наявності документів, що підтверджують статус садиби Зеленських як значної історичної забудови та заборону її знесення, виникала можливість ефективно протистояти демонтажу, навіть якщо в забудовника було зареєстроване повідомлення про початок будівництва.
За той час, поки Києвом керував міський голова Віталій Кличко, бюджетним коштом було підготовлено два проєкти ІАОП: перший було подано в Мінкультури 2016 року, другий — 2021-го. Ніщо не заважало ще 2017 року затвердити необхідний документ як внесення змін до чинного Генерального плану міста.
Але цього не сталося. ІАОП невигідний і впливовому будівельному лобі, бо встановлює обмеження на найприбутковішу забудову в історичному центрі, й міській владі, бо позбавляє можливості ручного керування. А громадськість не могла примусити Київраду це зробити, бо законодавство не встановлює жодних вимог до строків розроблення та затвердження цього документа.
Із проєктом ІАОП 2021 року вже складніше — його не можна було затвердити, доки КМДА не забезпечить розроблення науково-проєктної документації щодо визначення меж та режимів використання історичних ареалів. На цьому наголошувало саме Мінкультури під час погодження проєкту.
Але з 26 травня 2022 року цю документацію неможливо розробити й затвердити. Внесені Законом №1423-IX зміни вимагали від Кабміну затвердити порядок розроблення та затвердження й визначити склад і зміст такої документації. Цього досі не зроблено, бо Мінкультури зірвало підготовку проєктів для затвердження урядом.
Варіант із розробленням та затвердженням меж і режимів використання зон охорони згаданої вище пам’ятки на Кониського, 19, також неможливий з тієї самої дати. Мінкультури зірвало підготовку проєктів для затвердження Кабміном і щодо розроблення цієї документації.
І це ще не всі «заслуги» профільного міністерства.
Відповідно до Закону «Про охорону культурної спадщини», саме воно відповідає за формування політики у сфері охорони культурної спадщини та має виключне повноваження видавати обов’язкові до виконання приписи та розпорядження про зупинку робіт, що проводяться з порушенням вимог законодавства в історичних ареалах.
Як вже зазначалося, міністерство відразу після руйнування садиби Зеленських заявило, що це значна історична будівля і її знесення заборонено. Але воно мало змогу задовго до цього надати роз’яснення щодо історичного статусу будівлі та заборони її знесення.
В міністерстві про проблему чудово знали, але нічого не робили. Як заявив на засіданні Тимчасової спеціальної комісії ВР Ростислав Карандєєв, останнім часом до Мінкультури надійшло 12 звернень від представників громадських організацій, які висловлювали занепокоєність долею цього будинку. Але міністерство не виконувало своїх повноважень, а пересилало звернення громадськості до КМДА.
Для повноти картини слід зазначити, що за даними Єдиної державної електронної системи в сфері будівництва, Департамент містобудування та архітектури КМДА шість разів відмовляв у видачі містобудівних умов та обмежень, без яких забудовник не має права проєктувати об’єкт, більший за наявну історичну будівлю. Одне з рішень було оскаржено в суді, й матеріали свідчать, що відмови надавалися незаконно з підстав, не передбачених законодавством.
Містобудівні умови та обмеження було видано лише в червні цього року на виконання рішення апеляційного суду. Деякі медіа з посиланням на голову ГО «Спадщина Київ» розповсюдили інформацію про те, що КМДА дозволило зводити будинок на 9—12 поверхів. Проте ця інформація не відповідає дійсності — забудовнику цим документом прямо заборонено будувати вище за висоту наявної історичної будівлі.
Як свідчить цей аналіз, ситуація принципово відрізняється від раніше озвученої органами влади та пам’яткоохоронною громадськістю.
Якщо брати ситуацію в Києві загалом, то й місцева влада під керівництвом Віталія Кличка, й Мінкультури мали змогу захистити історичну забудову від знищення забудовниками. Але не зробили цього.
Місцева влада не скористалася своїм правом затвердити історико-архітектурний план. Тобто йдеться про політичну відповідальність, і кияни мають на наступних виборах дати оцінку таким діям.
Мінкультури не виконало своїх обов’язків і прямо порушило вимоги законодавства. І за це Ростислав Карандєєв і керівники відповідальних підрозділів щонайменше мають бути звільнені.
Безпосередньо в ситуації із садибою Зеленських місцева влада та правоохоронні органи намагалися захистити будівлю, іноді навіть порушуючи заради цього букву закону. Проте внаслідок недоліків законодавства не змогли цього зробити.
Мінкультури мало повноваження врятувати будівлю, але не діяло. А Мінінфраструктури й Державна інспекція архітектури та містобудування ще й палиці в колеса КМДА встромляли, заборонивши проведення перевірки будівництва.
Підіб’ємо підсумки
Щоб вирішити проблему, потрібно виявити причину її виникнення. А те, що зараз відбувається в публічній площині, — це пошук цапа-відбувайла з політичним підтекстом, спрямований на приховування причин проблеми із захистом історичної забудови. Пам’яткоохоронна громадськість із невідомих причин також активно бере участь у цій грі, вводячи в оману суспільство щодо суті події.
Щоб забудовники далі не знищували нашої історії, потрібно зробити такі кроки.
- Виконати програмні антикорупційні документи й на рівні закону встановити мораторій на будівництво в історичних ареалах у разі відсутності затвердженого історико-архітектурного опорного плану.
- Скасувати раніше незаконно встановлені Кабміном обмеження для позапланових перевірок архбудконтролю.
- Кабміну разом із Мінкультури підготувати й затвердити підзаконні акти, без яких уже понад два роки повністю заблоковано розроблення науково-проєктної документації, необхідної для захисту культурної спадщини.
- Верховній Раді припинити незбалансовану дерегуляцію в будівництві. Якщо забудовники отримали змогу вільно знищувати історичні будівлі навіть без хабарів чиновникам, — це не зміни на краще.
- Ну і, звісно, мають бути кадрові наслідки в уряді і Мінкульті. Т.в.о. ні за форматом відповідальності, ні за персоналією не відповідає наявним у сфері викликам.
Із повним текстом дослідження «Голки» можна ознайомитися на сайті громадської ініціативи.