Снос усадьбы Зеленских в Киеве вызвал резонанс. Власть Киева кивала на центральную власть, а Минкультуры — на Виталия Кличко. Не обошлось и без привлечения Временной специальной комиссии, которую создали как политический инструмент вместо того, чтобы вводить реальные реформы.
Власть Киева в свое время не приняла историко-архитектурный опорный план города, чтобы руководить застройкой столицы в ручном режиме. Но законодательство изменилось и уже несколько лет подряд мяч исключительно на поле Минкультуры. Но здесь саботируют выполнение Государственной антикоррупционной программы и разработку подзаконных актов, необходимых для защиты культурного наследия.
Общественная инициатива «Голка» на примере усадьбы Зеленских исследовала, как система работает в интересах застройщиков.
(Не)обязательная государственная антикоррупционная политика
Неконтролируемая застройка исторических центров городов и связанные с этим коррупционные риски — проблема общегосударственного уровня. В Антикоррупционной стратегии на 2021—2025 годы (п. 3.5.2) для ее преодоления предусмотрено введение запрета на новое строительство и реконструкцию в пределах исторических ареалов в случае отсутствия историко-архитектурных опорных планов (ИАОП).
Для выполнения Антикорстратегии Кабмин в Государственной антикоррупцтонной программе предусмотрел разработку соответствующего законопроекта. Исполнитель — Минкультуры. А сделать это и подать на рассмотрение в Кабмин для дальнейшего внесения в парламент нужно было еще год назад.
Минкультуры ничего не сделало. Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции, которое контролирует выполнение Государственной антикоррупционной программы, просто поставило в своей системе мониторинга отметку «Не выполнено», и на этом все успокоились.
Утвержденного ИАОП в Киеве нет. А усадьба Зеленских была расположена в центральном историческом ареале, и снесли ее под видом реконструкции. Выполнение мероприятий Государственной антикоррупционной программы обеспечило бы зданию защиту от уничтожения.
Выполнение этих мер обязательное (ст. 18-1 Закона «О предотвращении коррупции»), за обеспечение их выполнения персональную ответственность несет в.и.о. министра Ростислав Карандеев (ст. 18-2). Историческое здание уничтожено, а руководство Минкультуры до сих пор на своих должностях.
И проблема не в единичном утраченном здании. За день до событий в Киеве Минкультуры сообщило об отмене судом научно-проектной документации о режимах использования исторического ареала Львова и связанных с этим рисках. Если бы министерство исполняло свои обязанности, то такие решения судов не снимали бы ограничения на высотное строительство в историческом центре города, а приводили к прямо противоположному — полному запрету на строительство в историческом ареале.
Какой статус мог защитить здание в условиях, когда Минкультуры саботирует выполнение Государственной антикоррупционной программы?
Главный нарратив, который активно популяризировали на протяжении всего периода борьбы за сохранение этого исторического здания, — спасти можно только предоставив ему статус объекта культурного наследия.
Но такие заявления неправильные. К объектам культурного наследства относятся лишь памятники и только что обнаруженные объекты культурного наследия. А согласно государственным строительным нормам (ГСН Б.2.2-12:2019, п. 13.2.4) запрещается сносить также значимые и рядовые исторические здания на территории исторических ареалов и зон охраны памятников.
Для учета исторических зданий не предусмотрены специальные реестры или перечни. Они должны быть отображены в историко-архитектурном опорном плане и другой научно-проектной документации об охране памятников. При отсутствии такой утвержденной документации возникает сложность с доказательством соответствующего статуса исторического здания.
Если бы усадьба Зеленских получила статус объекта культурного наследия, это был бы самый надежный способ защиты ее от сноса. Но для этого здание должно иметь ценность, отвечающую установленным Кабмином критериям. Найти в нем эту ценность не удалось, хотя ее тщательно искали и старались доказать профильные общественные организации «Карта Реновации» и «Наследие Киев».
Дом не отвечал критериям памятников истории, потому что единственный связанный с ним известный человек — профессор русского языка и литературы Малинин, который в своих работах открыто пропагандировал российскую имперскую политику.
И требованиям к памятникам архитектуры он тоже не отвечал. Это было обычное здание конца XIX века, которое вследствие надстройки и частичного демонтажа не могло рассматриваться даже как ценный образец исторической застройки улицы. В 2004 году оно из одноэтажного превратилось в двухэтажное, а в 2018−2021 годы стало вдвое уже и на четверть короче, полностью утратив историческую форму и пропорции.
Однако по результатам научных исследований усадьбу Зеленских еще по состоянию на лето 2021 года определили как значимое историческое здание. О чем сразу после демонтажа публично заявило Минкультуры, ссылаясь на данные проекта историко-архитектурного опорного плана Киева. Вот только этот документ лишь согласован Министерством в 2021 году, но не утвержден Киеврадой.
Проект ИАОП без его утверждения Киевсрадой не может защитить исторические здания от сноса. Минкультуры заявляло об этом еще 2 сентября 2021 года, когда было первое обострение ситуации вокруг усадьбы Зеленских.
С 26 мая 2022 года здание также находится в охранной зоне памятника архитектуры местного значения, расположенной на противоположной стороне улицы по адресу Конисского, 19. Это следствие того, что вступили в силу изменения в статью 32 Закона «Об охране культурного наследства», внесенные Законом № 1423-IX о дерегуляции земельных отношений.
Эти изменения, во-первых, императивно установили охранные зоны на расстоянии 100 метров от территории памятников, если для них это не установлено отдельной научно-проектной документацией. Во-вторых, императивно запретили в таких случаях строительство, если его высота превышает разницу между расстоянием до памятника и его двойной высотой.
Усадьба Зеленских размещена так близко к памятнику на Конисского, 19, что можно и без измерения расстояния и высоты констатировать, что она находится в охранной зоне и строить на ее месте что-либо выше старых зданий запрещено законом.
Сносить усадьбу Зеленских, чтобы возвести на ее месте многоэтажный дом, не имело смысла. Но чиновники и активисты ни разу не озвучивали информацию о расположении здания в охранной зоне памятника и ограничении высоты строительства на его месте. Поэтому застройщик мог просто не знать об изменениях в законодательстве и новых ограничениях.
Почему даже арест в рамках уголовного производства не спас здание от уничтожения?
Спасти усадьбу от сноса должен был арест, наложенный постановлением Шевченковского райсуда в январе этого года. Но не спас. Чтобы понять, почему так получилось, нужно разматывать этот клубок с конца.
Во время заседания по избранию меры пресечения совладелец усадьбы и его адвокат заявили, что там проходила реконструкция на основании предусмотренных законодательством документов, а арест на здание наложен незаконно.
Отвечает ли это действительности? К сожалению, да.
Еще больше двух лет назад, 30 июня 2022 года, профильный департамент КГГА зарегистрировал сообщение о начале строительных работ по реконструкции помещений жилого дома.
Хотя документ и выдан на реконструкцию помещений, на его основании можно снести здание до фундамента и остаться чистым перед законом.
На уровне законодательства не установлено, какие именно строительные работы относятся к этому виду строительства. А по ГСН А.2.2-3:2014 «Состав и содержание проектной документации на строительство» для реконструкции достаточно частичного сохранения элементов несущих конструкций. Поэтому застройщику достаточно оставить в земле хотя бы один кирпичик от старого фундамента в качестве этого «частично сохраненного элемента несущей конструкции» — и де-факто новое строительство превращается в де-юре реконструкцию.
Была ли какая-то коррупция в КГГА во время регистрации этого сообщения? Нет, потому что у нас полная дерегуляция для небольших объектов. Если поданное сообщение заполнено правильно, его обязаны зарегистрировать.
Этот документ никогда не скрывали. Он есть в публичном доступе в Единой государственной электронной системе в сфере строительства. Но его наличие не афишируют. Более того, манипулируют заявлениями, что на демонтаж здания разрешения не давали. Чиновники формально не обманывают — сообщения не являются разрешительным документом. Но умалчивают, что, согласно действующему законодательству, для снесения такого исторического здания разрешение и не нужно.
Арест на здание в январе этого года наложили как на вещественное доказательство разрушения объекта культурного наследия. Но усадьба Зеленских никогда не была объектом культурного наследия.
Как объясняет в заявлении городская прокуратура, хлопотали о наложении ареста, поскольку указанный земельный участок входит в границы исторического ареала и поэтому на проведение строительных работ требуется разрешение Минкультуры. Вот только уже упомянутым выше Законом № 1423-IX о дерегуляции земельных отношений требование на получение разрешения Минкультуры отменили еще с 1 января 2023 года (ч. 7 ст. 32 Закона «Об охране культурного наследия»).
Поэтому арест был наложен в доказательство преступления, которое теоретически не могло быть совершено в этом случае. От нарушения этого неправомерного ареста теоретически не могло быть существенного вреда, так что его нарушение согласно ч. 2 ст. 11 Уголовного кодекса не является уголовным правонарушением.
Также снос усадьбы Зеленских, вопреки утверждению прокуратуры, не может быть самовольным строительством на самовольно занятом земельном участке. У застройщика было предусмотренное законодательством сообщение о начале строительства, а право пользования земельным участком не нужно в случае реконструкции в границах имеющихся фундаментов (ч. 4 ст. 34 Закона «О регулировании градостроительной деятельности»).
Описанная выше ситуация демонстрирует реальную глубину проблемы. Почти в центре Киева грубо снесли значимое историческое здание, а правоохранителям, чтобы снять общественное напряжение, приходится фальсифицировать уголовное дело против застройщика. И это является следствием несбалансированной дерегуляции в строительстве, которую последовательно проводит Верховная Рада в интересах строительного лобби.
Исправить ситуацию можно было, отменив регистрацию сообщения о начале строительства или представив доказательства, что усадьба Зеленских является значимым историческим зданием и ее запрещено сносить.
Для отмены регистрации сообщения о начале строительства обязательно нужно было провести проверку и установить факт нарушений во время строительства.
В условиях военного положения Кабмин (при отсутствии полномочий) фактически запретил проверки, позволив проводить лишь внеплановые на основании решения Мининфраструктуры и только «при наличии угрозы, имеющей негативное влияние на права, законные интересы, жизнь и здоровье человека, защиту окружающей природной среды и обеспечение безопасности государства, а также для выполнения международных обязательств». На первый взгляд проблем не должно быть — строительство, которое угрожает сохранению традиционного характера исторической среды, по определению негативно влияет на права и законные интересы человека.
Весной этого года КГГА попыталась провести проверку строительства на Конисского. Информация об этом есть в письме КГСА о реализации петиции про защиту усадьбы Зеленских.
Мининфраструктуры проводить проверку не позволило, сославшись на ответ Государственной инспекции градостроительства и архитектуры, согласно которому в документах нет материалов, свидетельствующих о наличии угрозы, имеющей негативное влияние.
Можно было бы обвинять Департамент архстройконтроля КГГА в сознательном сливе вопроса в интересах застройщика, если бы не один нюанс. Согласно приказу Министерства, не заявитель, а ГИАГ должны изучать ситуацию и предоставлять письменное обоснование о наличии или отсутствии угроз.
То есть Мининфраструктуры с ГИАГ рассмотрели вопрос об усадьбе Зеленских и пришли к выводу, что демонтаж исторического здания не несет угрозы, негативно влияющей на права и законные интересы людей.
При наличии документов, которые подтверждают статус усадьбы Зеленских как значимую историческую застройку и запрет на ее снос, была возможность эффективно противостоять демонтажу, даже если у застройщика было зарегистрировано сообщение о начале строительства.
За то время, пока Киевом руководил городской голова Виталий Кличко, за бюджетный счет были подготовлены два проекта ИАОП. Первый был представлен в Минкультуры в 2016 году, второй — в 2021-м. Ничто не мешало еще в 2017 году утвердить необходимый документ как внесение изменений в действующий Генеральный план города.
Но этого не произошло. ИАОП не выгоден и влиятельному строительному лобби, потому что устанавливает ограничения на наиболее прибыльную застройку в историческом центре, и городской власти, потому что лишает возможности ручного управления. А общественность не могла принудить Киевраду это сделать, потому что законодательство не устанавливает никаких требований к срокам разработки и утверждения этого документа.
С проектом ИАОП в 2021 году уже сложнее — его нельзя было утвердить, пока КГГА не обеспечит разработку научно-проектной документации об определении границ и режимов использования исторических ареалов. Это подчеркивало именно Минкультуры во время согласования проекта.
Но с 26 мая 2022 года эту документацию невозможно разработать и утвердить. Внесенные Законом № 1423-IX изменения требовали от Кабмина утвердить порядок разработки и утверждения и определить состав и содержание такой документации. Это до сих пор не сделано, потому что Минкультуры сорвало подготовку проектов для утверждения правительством.
Вариант с разработкой и утверждением границ и режимов использования зон охраны упомянутого выше памятника на Конисского, 19, также невозможен с той же даты. Минкультуры сорвало подготовку проектов для утверждения Кабмином и по разработке этой документации.
И это еще не все «заслуги» профильного министерства.
Согласно Закону «Об охране культурного наследия», именно оно отвечает за формирование политики в сфере охраны культурного наследия и имеет исключительное полномочие выдавать обязательные для выполнения предписания и распоряжения об остановке работ, которые проводятся с нарушением требований законодательства в исторических ареалах.
Как уже отмечалось, министерство сразу после разрушения усадьбы Зеленских заявило, что это значимое историческое здание и его снесение запрещено. Но оно имело возможность задолго до этого предоставить разъяснение об историческом статуеа здания и запрете на его снос.
В министерстве о проблеме прекрасно знали, но ничего не делали. Как заявил на заседании Временной специальной комиссии ВР Ростислав Карандеев, в последнее время в Минкультуры поступило 12 обращений от представителей общественных организаций, которые выказывали озабоченность судьбой этого дома. Но министерство не выполняло своих полномочий, а пересылало обращения общественности в КГГА.
Для полноты картины стоит отметить, что по данным Единой государственной электронной системы в сфере строительства, Департамент градостроительства и архитектуры КГГА шесть раз отказывал в выдаче градостроительных условий и ограничений, без которых застройщик не имеет права проектировать объект больший, чем имеющееся историческое здание. Одно из решений было обжаловано в суде, и материалы свидетельствуют, что отказы были незаконными — на основаниях, не предусмотренных законодательством.
Градостроительные условия и ограничения были выданы лишь в июне этого года во исполнение решения апелляционного суда. Некоторые медиа со ссылкой на главу ГО «Наследие Киев» распространили информацию о том, что КГГА позволило возводить дом на 9—12 этажей. Но эта информация не соответствует действительности — застройщику этим документом прямо запрещено строить здание выше, чем имеющееся историческое.
Как свидетельствует этот анализ, ситуация принципиально отличается от ранее озвученной органами власти и памятникоохранной общественностью.
Если рассматривать ситуацию в Киеве в целом, то и местная власть под руководством Виталия Кличко, и Минкультуры имели возможность защитить историческую застройку от уничтожения застройщиками. Но не сделали этого.
Местная власть не воспользовалась своим правом утвердить историко-архитектурный план. То есть речь идет о политической ответственности, и киевляне должны на следующих выборах дать оценку таким действиям.
Минкультуры не выполнило свои обязанности и прямо нарушило требования законодательства. И за это Ростислава Карандеева и руководителей ответственных подразделений как минимум стоит уволить.
Непосредственно в ситуации с усадьбой Зеленских местная власть и правоохранительные органы старались защитить здание, иногда даже нарушая ради этого букву закона. Однако из-за недостатков законодательства не смогли этого сделать.
Минкультуры имело полномочия спасти здание, но бездействовало. А Мининфраструктуры и Государственная инспекция архитектуры и градостроительства еще и палки в колеса КГГА втыкали, запретив проводить проверку строительства.
Подведем итоги
Чтобы решить проблему, нужно выявить причину ее возникновения. А то, что сейчас происходит в публичной плоскости, — это поиск козла отпущения с политическим подтекстом, направленный на утаивание причин проблемы с защитой исторической застройки. Памятникоохранная общественность по неизвестной причине также активно участвует в этой игре, вводя общество в заблуждение о сути события.
Чтобы застройщики дальше не уничтожали нашу историю, нужно сделать такие шаги.
- Выполнить программные антикоррупционные документы и на уровне закона установить мораторий на строительство в исторических ареалах в случае отсутствия утвержденного историко-архитектурного опорного плана.
- Отменить незаконно установленные ранее Кабмином ограничения для внеплановых проверок архстройконтроля.
- Кабмину вместе с Минкультуры подготовить и утвердить подзаконные акты, без которых уже больше двух лет полностью заблокирована разработка научно-проектной документации, необходимой для защиты культурного наследия.
- Верховной Раде прекратить несбалансированную дерегуляцию в строительстве. Если застройщики получили возможность свободно уничтожать исторические здания даже без взяток чиновникам, — это не перемены к лучшему.
- Ну и, конечно, должны быть кадровые последствия в правительстве и Минкульте. В. и.о. ни по формату ответственности, ни по персоналии не отвечает имеющимся в сфере вызовам.
С полным текстом исследования «Голки» можно ознакомиться на сайте общественной инициативы.