Євросоюз не любить розширюватися. Навіть у найкращі часи розширення призводить до розмивання влади існуючих членів. А якщо це ще й пов'язано з економічними витратами, опір зростає ще більше. До того ж, якщо для цього немає переконливих причин, пов'язаних з безпекою, і кандидати зволікають з реформами, процес знову застигає.
Такою була історія Західних Балкан і Туреччини: слабші за середні по ЄС економіки, слабке управління, недосконалі демократії, невирішені конфлікти і політизація розширення поряд з гарантіями безпеки, які надає членство Туреччини, Албанії, Північної Македонії і Чорногорії в НАТО, а також присутність Альянсу в Косово вже давно підірвали бажання розширюватися.
«Проте вторгнення Росії в Україну і можливість вступу так званої «східної трійці» (України, Молдови і Грузії) знову поставили питання розширення на європейський порядок денний. У цих випадках ми знову говоримо про відносно бідні країни, крихкі демократії та невирішені конфлікти. І тут ЄС також уникав би розширення, якби міг. Але він не може», - пише в статті для Politico директор італійського Інституту міжнародних відносин Наталі Точчі.
Наразі жодна з країн східного тріо не має розкоші бути членом НАТО. А на тлі російської загрози розширення ЄС зумовлене міркуваннями екзистенційної безпеки. Отже, з огляду на те, що розширення має відбутися, країни-члени запитують себе, що це насправді означає. І в найближчі місяці і роки буде залишатися багато питань, на які потрібно знайти відповіді.
По-перше, до якої країни розширюватися? Наразі саме східна трійка - особливо Україна, до якої приєдналася Молдова - має вітер у вітрилах. Допоки війна триває, а відновлення залишається пріоритетом ЄС, вступ України буде головним політичним фокусом.
«Це піднімає питання про відділення трійки від Балкан, де безпековий імператив розширення слабший, реформи проходять повільно, а врегулювання конфліктів - мляво. Проте члени блоку, зацікавлені в регіоні, будуть наполягати на приєднанні і вони доб'ються свого», - пише італійський експерт.
Точчі вказує на невипадковість того, що коли Україна і Молдова були визнані кандидатами на вступ в ЄС минулого року, Боснія і Герцеговина теж отримала такий статус, а Албанія і Північна Македонія розпочали переговори про приєднання. І в міру того, як Київ і Кишинів наближаються до того, щоб отримати зелене світло для початку переговорів у грудні, зусилля з об'єднання із Західними Балканами будуть і надалі стимулюватися.
Однак це не означає, що в наступному десятилітті ЄС чекає ще одне стрімке розширення з нинішніх 27 до 35 або 36 країн-членів. Такий мегапакетний підхід може призвести до того, що розширення знову загальмується або повністю відсуне на другий план пріоритети реформ і процес, заснований на правилах. І хоча зараз розширення керується логікою безпеки, це не означає, що його трансформаційне обґрунтування буде зруйноване.
«Більше того, велике розширення, ймовірно, відбудеться через 10 або більше років, ймовірно, вже після закінчення війни. І є ймовірність, що на той час політичний запал вже вичерпається. Таким чином, ті, хто вірить у розширення, як і я, запитують себе, як можна зберегти цей імпульс», - пише Точчі.
Насправді, за умови, що реформи прискоряться і будуть продовжуватися, прийом малих країн, таких як Молдова на сході і Чорногорія на Балканах, може відбутися раніше, ніж через 10 років, таким чином прорвавши параліч ЄС.
Це пов'язано з важливим питанням про те, як буде розвиватися союз. Бажання розширення, по суті, стосується України, але Україна є найбільшою і найскладнішою країною для включення. Навіть за наявності найкращих намірів у Києві, Брюсселі та інших європейських столицях важко уявити, як Україна може вступити до ЄС менш ніж за 10 років. Але війна відбувається зараз, а отже, прагнення до безпеки, відновлення і демократичної консолідації передуватиме повноправному членству країни. Тож, як вирівняти ситуацію?
Тут на допомогу приходять ідеї поступової інтеграції: як традиційні, що стосуються вступу до єдиного ринку і більшого доступу до фондів ЄС, так і більш інноваційні, такі як включення кандидатів до Європейського зеленого курсу, цифрового ринку, промислової політики, а також зовнішньої та безпекової політики.
«Поки ці секторальні угоди не стануть альтернативою членству, слід продовжувати поступову інтеграцію України. І, можливо, інша велика країна - Велика Британія - може в кінцевому підсумку пройти подібний поступовий шлях до союзу, досягнувши таких секторальних угод протягом наступного десятиліття. Якщо ЄС розшириться за рахунок кількох (невеликих) нових членів, уклавши при цьому такі вагомі угоди з Україною (і Великою Британією) на шляху до повноправного членства до 2034 року, він здійснить приголомшливий стратегічний подвиг», - йдеться в статті.
Це підводить до останнього питання про те, до якого саме ЄС приєднаються нові члени. В останні десятиліття відсутність поглиблення інтеграції країн-учасниць представляли як причину або виправдання для призупинки розширення союзу. Але зараз з’явилося чесне визнання потреби в поглибленні саме тому, що розширення необхідне. Отже, які реформи потрібні?
Найбільш очевидна і нагальна (і водночас найпростіша) стосується представництва. Чи буде кожна країна-член продовжувати призначати комісара? І як мають бути перерозподілені місця в Європейському парламенті і права голосу в Європейській Раді? Тут Лісабонський договір сам вказує шлях, яким треба йти. Правила встановлені, і їх просто потрібно імплементувати, коли виникає потреба.
Найбільше уваги привертає питання прийняття рішень, зокрема, запровадження голосування кваліфікованою більшістю в таких сферах, як зовнішня політика, санкції та оподаткування. Звичайно, це надзвичайно важливе питання самі по собі, але, правду кажучи, воно не може стати умовою для розширення. Одностайність уповільнює процес, але не зупиняє його. Це просто гарна ідея, що блок, який готовий і надалі стикатися з кризами, повинен бути здатним реагувати на них швидко й ефективно.
«Тим часом, найскладніші питання, особливо коли йдеться про Україну, стосуються політики з великими бюджетними наслідками. Готуючись до вступу України, ЄС повинен буде радикально переглянути свою спільну сільськогосподарську політику і політику вирівнювання, а також вирішити, як включити Київ до наступної Багаторічної фінансової програми, яка розпочнеться у 2028 році», - йдеться в статті.
Теоретично, ці дискусії мають розпочатися наступного року. І ЄС може вже запізнитися, щоб повністю врахувати Україну в наступному бюджетному циклі.
«Однак, зважаючи на те, що ЄС виділить 50 мільярдів євро на відновлення України протягом наступних 4 років через механізм, подібний до NextGenerationEU, і ця цифра, ймовірно, ще збільшиться, країна потенційно може вступити до ЄС без повної інтеграції в бюджет 2028-2034 років, зважаючи на роль союзу в позабюджетному фінансуванні відновлення України», - припускає Точчі.
Коли Жан-Клод Юнкер був призначений президентом Єврокомісії в 2014 році, він створив зайвий шум, заявивши про те, що всі вже знали: розширення не відбудеться під час його каденції. Наступний президент Єврокомісії, який вступить на посаду в 2024 році, повинен перевернути заяву Юнкера з ніг на голову, створивши позитивний ажіотаж і взявши на себе зобов'язання, на які ще ніхто не наважувався: розширення відбудеться під його керівництвом.