Реєстрація чи прописка? Людина для держави чи державна система для людини? Здавалося б, правильна відповідь очевидна. Та в цьому майже філософському протистоянні поки що перемагає держава, коли замість дотримуватися прав людини запроваджує жорсткий контроль. Перемагає… поки що.
В Україні формується нова генерація активних громадян, які поставили собі за мету системно й наполегливо змінювати державу. Одна з них - Людмила Янкіна, координатор проекту, спрямованого на трансформацію системи реєстрації місця проживання в Україні з радянської, що обмежує основоположні права і свободи людини, на проєвропейську, в основі якої - людина як найвища цінність для держави. Цей проект змін підтримало 13 громадських організацій, два міністерства і два міжнародні донори.
А все почалося з того, що Людмила не змогла проголосувати під час останніх місцевих виборів в Україні через те, що має луганську реєстрацію.
Прописка наше все?
Не згодна!
- Людмило, розкажіть, будь ласка, чому ви вирішили взятися за проблему, пов'язану з реєстрацією місця проживання?
Через ситуацію в Україні я змушена була стати на облік як внутрішньо переміщена особа (ВПО). Та попри те що я зареєстрована як ВПО, я не змогла проголосувати на виборчій дільниці, де хотіла це зробити. Бо не прописана в Києві.
Кажу навмисно "прописка", тому що саме це визначення досі є загальновживаним серед пересічних громадян і міцно сидить у головах людей. Хоча Закон "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" набрав чинності 2003 року, ми все ще живемо у "відголосках" старої системи координат, коли прописка - наше все.
Восени 2015 року в мене було мало часу, щоб вирішити питання "реалізації права голосу". Але тоді в мені в черговий раз спрацював "механізм відповідального громадянина". Я почала розмірковувати, що ж саме завадило мені проголосувати, чому, і як це вирішити.
Занурилася в тему глибше - і виявилося, що проблема виборів турбує не одну тисячу українців. Про це говорили у громадському транспорті, на ринках, писали в соцмережах… Тема звучала постійно і стала резонансною. Суспільна дискусія була дуже багатогранною. Але після виборів зійшла нанівець. Хоча проблема сама по собі не зникла.
Для мене сигналом і поштовхом до дії став коментар правозахисниці Тетяни Печончик. Вона на своїй сторінці у Фейсбуці зауважила, що в контексті чинної системи реєстрації місця проживання, яка має дозвільний характер і не враховує інтересів громадянина, про права людини можна забути.
- Чому досі має місце прописка, а не реєстрація, хоча "новому" закону вже понад 10 років?
- Якщо провести аналогію з пам'яттю тіла, то Україна і пам'ять народу - це як тіло, в якому досі живе пам'ять радянських часів. Ця пам'ять не дає тілу вільно рухатися, бо ми довго жили в численних правових обмеженнях. Українським громадянам бракує критичного мислення, щоб читати закони, розуміти їх і заявляти про свої права. Правосвідомість і проактивність громадян у нас іще дуже слабка.
Закон про прописку існував до 2003 року. З 1974-го паспорт як документ набув домінуючого значення над іншими документами, що посвідчували особу. І так було на всій території СРСР для всіх громадян віком від 16 років. У паспорті обов'язково мав бути штамп з інформацією про місце постійної та/або тимчасової прописки. Таке саме правило діяло навіть в умовах короткочасного переїзду - наприклад до іншого населеного пункту, у відрядження, на санаторне лікування чи відпочинок. Тобто зрозуміло, що його функція - чіткий контроль.
Головна відмінність від нового, значно прогресивнішого, закону в тому, що в ньому йдеться про свободу вибору місця проживання та пересування і нову систему реєстрації місця проживання. Новий закон справді мав би все змінити. Заплющимо очі на те, що документ з'явився не без тиску європейських зобов'язань, які взяла на себе Україна, підписавши низку конвенцій.
Але, на жаль, принципово нічого не змінилося. Бо - хоч була прописка, хоч тепер реєстрація - однаково є вимога зазначати в паспорті адресу прописки особи. І реалізація прав людини досі чітко залежить саме від цього штампа. У цьому головна проблема.
Тобто хай як прогресивно змінюється на папері наше законодавство, віз і нині там - маючи новий закон, ми понад тринадцять років продовжуємо жити за старими правилами через те, що відсутні механізми його впровадження. Це спричиняє важкі наслідки, які негативно позначаються на житті більше ніж третини населення України.
Інший бік проблеми - це рівень комфорту, з яким громадянин має можливість реалізувати своє право. Нехай я не змогла проголосувати через те, що в мене зараз немає власного житла. Але чому не проголосувала частина населення з тих, кому є куди повертатися, але які по факту мешкають не за місцем реєстрації? Адже для цього вони мали всього лише витратити певну суму грошей і трохи часу, щоб поїхати за місцем реєстрації і там реалізувати своє право на голос. Чому вони цього не зробили, що цьому завадило? Це питання, на мою думку, заслуговує окремої уваги.
Досліджуючи його, я виявила, що чимало організацій з громадського сектору вже давно почали боротися з "системою прописки". Та річ у тім, що кожна з них намагалася вирішити проблему для своєї цільової групи - людей, які до них зверталися по допомогу. Наприклад, хтось працював з ромською громадою, хтось - із біженцями, особами без громадянства та шукачами притулку. А за останні два роки з'явилося ще й багато організацій, які адвокатують права переселенців та жителів окупованих територій… Однак усі ці громадські організації не об'єднувалися, щоб вирішувати проблему реєстрації спільно - не для вузького сегмента, а системно.
Одним із завдань, які на момент започаткування проекту я перед собою поставила, було саме об'єднати зусилля на основі спільних цінностей ініціативних людей та організацій, а також попередніх напрацювань. Як на мене, спільно вирішуючи цю системну проблему, ми можемо розв'язати купу проблем-супутників. Наш проект покликаний домогтися цих змін спільними зусиллями з державою.
- Здавалося, черговий штамп у паспорті…
- А він обмежує різні права понад третини населення України. Як ми це зрозуміли? У рамках нашого проекту ми охоплюємо такі категорії населення, як громадяни зі статусом ВПО, жителі окупованих територій, особи без громадянства, шукачі притулку і біженці, іноземці і внутрішні мігранти.
Практично всі їхні проблеми виникають через специфіку системи реєстрації. Насамперед - це дуже складний бюрократичний механізм, окремі частини якого діють усупереч одна одній.
Відсутність прозорості в держорганах - ще одна ключова проблема. Немає чіткого алгоритму, зрозумілих інструкцій для людини, яка потрапляє до держустанови.
Правові колізії й відсутність здорової комунікації між держустановами призводять до катастрофічних наслідків. Якщо візьмемо два закони, наприклад згаданий "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" і Закон "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб", то швидко з'ясуємо, що відповідні підзаконні акти не узгоджені між собою, а подекуди навіть суперечать один одному. Як наслідок - ця банальна бюрократична неузгодженість дуже негативно позначається на якості життя людей. На тому, як люди можуть чи не можуть реалізувати свої права.
- Про порушення яких прав конкретно йдеться?
- Простіше сказати, про які не йдеться… Прописка обмежує реалізацію політичних, трудових, економічних, соціальних прав. Людина скрізь стикається з перепонами, які пов'язані з місцем реєстрації, хоча стаття 24 Конституції забороняє дискримінацію - за місцем проживання в тому числі.
Про що це говорить? Це означає, що в нашому суспільстві досі діють антиконституційні правила взаємодії держави з людиною, подвійні стандарти обслуговування громадян. Я не впевнена, що самі держустанови в курсі, що їхня дискримінаційна діяльність суперечить Конституції. Та я запитую себе - як зробити так, щоби стандарти обслуговування людини відповідали Конституції і міжнародним конвенціям? За чинної системи це неможливо, тому її треба змінювати.
Наша система бюджетування, коли закладаються кошти на поліклініки, дитсадочки, школи, інші соціальні заклади й пенсійні фонди, працює за старою системою - по факту: тобто скільки людей зареєстровано в конкретній адміністративній одиниці, на таку інфраструктуру, бюджет, ресурси вона може розраховувати.
Однак внутрішньоміграційна картина в країні змінилася, щойно Україна задекларувала цінність прав людини.
Відтак виник дисбаланс: з одного боку, ми маємо право на вільне пересування, а з іншого - система розподілу ресурсів та бюджетування не змінилася.
І що отримуємо в результаті? Держустанови мають неадекватне бюджетування і неадекватно перерозподілять ресурси. А громадяни під час виборів на місцях роблять необ'єктивний вибір на користь людини, про діяльність якої вони поняття не мають, бо де-факто не живуть у цій місцевості.
Що насправді вигідно державі? Мають бути адекватні прозорі дані про фактичну кількість жителів. Державні органи просто зобов'язані це усвідомити задля того, щоб надалі адекватно розрахувати навантаження інфраструктурне і на заклади соціальних та адміністративних сервісів, а не сприймати фактичних жителів як чужорідне тіло, яке заважає і яке слід вичавити. Таке ставлення, наприклад, спричинило повернення багатьох переселенців на тимчасово непідконтрольні та окуповані території. Громадяни не витримали тиску і відсутності підтримки.
"Уже давно змінилися правила гри"
- На вашу думку, як можна змінити систему реєстрації в Україні?
- Експерти, яких ми залучаємо в рамках нашого проекту, вважають, що вплив реєстрації на життя людини потрібно мінімізувати або звести до нуля. Бо це така гідра, яка за десятки років проникла в усі сфери адміністрування держави, всі можливі сфери соціального зв'язку. Тому, щоб розв'язати проблему, слід "відв'язати" соціальні та адміністративні послуги від факту реєстрації. Це одне з запропонованих рішень.
Що таке реєстрація в цивілізованому світі, де свобода пересування людини пріоритетна цінність? По суті, це інформація, завдяки якій держава просто знає, куди відправляти кореспонденцію своїм громадянам.
А реалізація прав має здійснюватися за повідомною або декларативною системою: коли людина реалізує свої права там, де живе де-факто, де сплачує податки і здійснює комунальні платежі. Людина повинна бути повноцінно інтегрованою частиною громади, а не чужорідним тілом. Це має стати пріоритетом, що сприятиме інтегруванню переселенців і національних менших у приймаючих громадах.
- Як швидко держава може переорієнтуватися?
- Ми живемо в добу необмежених можливостей інформаційних технологій, електронного інтегрування реєстрів та баз даних. Єдине, чого нині справді бракує, - це справжньої компетенції урядовців і політичної волі. Ми існуємо в різних парадигмах сприйняття "проблема-рішення". Держава аргументує, скоріше, з позиції, чому це буде складно, довго і майже неможливо. Хоча мала би зацікавлено подивитися, які нововведення можливі, які ресурси можна задіяти і хто є основним бенефіціаром нових можливостей.
Заради справедливості скажу, що деякі зміни все-таки відбуваються. Мін'юст робить конкретні кроки для полегшення долі жителів тимчасово непідконтрольних та окупованих територій. Зміни стосуються, наприклад, оформлення актів цивільного стану, і це вже багато значить. З іншого боку, з квітня набрала чинності норма Закону про децентралізацію, якою було змінено суб'єкт надання цілого переліку (понад 60) адміністративних послуг, включно з реєстрацією. Іншими словами, тепер, замість єдиного органу Державної міграційної служби, повноваження мають і органи місцевого самоврядування. Тобто необхідна адміністративна послуга стала ближчою і доступнішою для людини як процедурно, так і географічно. Також у нас з'явилося нове Міністерство - з питань тимчасово окупованих територій і ВПО України. Чиновники, що працюють у ньому, істотно відрізняються від інших держслужбовців за рівнем як емпатії до громадян, так і прозорості й орієнтованості на конкретні результати, яких від них очікує громадський сектор. Для нас це має велике значення.
- Наскільки держава готова до повномасштабних змін? Контролювати, управляти й використовувати людські ресурси дуже зручно…
- На жаль, переважно не готова. Все ще тиснуть старі стереотипи на кшталт "людина для державної системи, а не система для людини". Немає розуміння, що соціальні послуги можна надавати з повагою, що ставитися до людини слід не за принципом презумпції винуватості, а з позиції довіри, прозорості й поваги до її гідності. Інакше не було б у нас таких ганебних державних механізмів реалізації контролю над населенням, які прописані в сумнозвісній постанові Кабміну №637 (ініційованій Мінсоцполітики), коли людина повинна доводити, що вона "справжній" переселенець…
Однак я вірю, що точки неповернення ще не пройдено. Реальні реформи в нашій країні все-таки відбуваються. І моя особиста відповідальність у цьому - залишити "прописку" для історії.