Регистрация или прописка? Человек для государства или государственная система для человека? Казалось бы, правильный ответ очевиден. И в этом почти философском противостоянии пока побеждает государство, когда вместо того, чтобы соблюдать права человека, вводит жесткий контроль. Побеждает… пока.
В Украине формируется новое поколение активных граждан, поставивших перед собой цель системно и настойчиво менять государство. Одна из них - Людмила Янкина, координатор проекта, направленного на трансформацию системы регистрации местожительства в Украине с советской, ограничивающей основополагающие права и свободы человека, на проевропейскую, в основе которой - человек как наивысшая ценность для государства. Этот проект изменений поддержало 13 общественных организаций, два министерства и два международных донора.
А все началось с того, что Людмила не смогла проголосовать во время последних местных выборов в Украине из-за того, что у нее луганская регистрация.
Прописка - наше все?
Не согласна!
- Людмила, расскажите, пожалуйста, почему вы решили взяться за проблему, связанную с регистрацией места жительства?
Из-за ситуации в Украине я вынуждена была встать на учет как внутренне перемещенное лицо (ВПЛ). И несмотря на то, что я зарегистрирована как ВПЛ, я не смогла проголосовать на избирательном участке, где хотела это сделать. Потому что не прописана в Киеве.
Говорю нарочно "прописка", поскольку именно это определение до сих пор является общеупотребительным среди простых граждан и крепко сидит в головах людей. Хотя Закон "О свободе передвижения и свободном выборе местожительства в Украине" вступил в силу в 2003 г., мы все еще живем в отголосках старой системы координат, когда прописка - наше все.
Осенью 2015 г. у меня было мало времени, чтобы решить вопрос "реализации права голоса". Но тогда во мне в очередной раз сработал "механизм ответственного гражданина". Я начала размышлять, что же именно помешало мне проголосовать, почему и как это решить.
Погрузилась в тему глубже - и оказалось, что проблема выборов беспокоит не одну тысячу украинцев. Об этом говорили в общественном транспорте, на рынках, писали в соцсетях… Тема звучала постоянно и стала резонансной. Общественная дискуссия была очень многогранной. Но после выборов сошла на нет. Хотя проблема сама по себе не исчезла.
Для меня сигналом и толчком к действию стал комментарий правозащитника Татьяны Печончик. Она на своей странице в Фейсбуке заметила, что в контексте действующей системы регистрации местожительства, имеющей разрешительный характер и не учитывающей интересы гражданина, о правах человека можно забыть.
- Почему до сих пор имеет место прописка, а не регистрация, хотя "новому" закону уже более 10 лет?
-Если провести аналогию с памятью тела, то Украина и память народа - это как тело, в котором до сих пор живет память советских времен. Эта память не дает телу свободно двигаться, потому что мы долго жили в многочисленных правовых ограничениях. Украинским гражданам не хватает критического мышления, чтобы читать законы, понимать их и заявлять о своих правах. Правосознание и проактивность граждан у нас еще очень слабы.
Закон о прописке существовал до 2003 г. С 1974-го паспорт как документ приобрел доминирующее значение над другими документами, которые удостоверяли личность. И так было на всей территории СССР для всех граждан возрастом от 16 лет. В паспорте обязательно должен был быть штамп с информацией о месте постоянной и/или временной прописки. Такое же правило действовало даже в условиях кратковременного переезда - например в другой населенный пункт, в командировку, на санаторное лечение или отдых. То есть понятно, что его функция - четкий контроль.
Главное отличие от нового, значительно более прогрессивного, закона в том, что в нем речь идет о свободе выбора местожительства и передвижения и новой системе регистрации местожительства. Новый закон действительно должен был все изменить. Закроем глаза на то, что документ появился не без давления европейских обязательств, которые взяла на себя Украина, подписав ряд конвенций.
Но, к сожалению, принципиально ничего не изменилось. Поскольку - хоть была прописка, хоть теперь регистрация - все равно есть требование отмечать в паспорте адрес прописки лица. И реализация прав человека до сих пор четко зависит именно от этого штампа. В этом главная проблема.
То есть как бы прогрессивно ни менялось на бумаге наше законодательство, воз и ныне там: имея новый закон, мы более тринадцати лет продолжаем жить по старым правилам из-за того, что отсутствуют механизмы его внедрения. Это служит причиной тяжелых последствий, которые отрицательно сказываются на жизни более трети населения Украины.
Другая сторона проблемы - уровень комфорта, с которым гражданин имеет возможность реализовать свое право. Пусть я не смогла проголосовать из-за того, что у меня сейчас нет собственного жилья. Но почему не проголосовала часть из тех, кому есть куда возвращаться, но которые по факту живут не по месту регистрации? Ведь для этого они должны всего лишь потратить некоторую сумму денег и немного времени, чтобы поехать по месту регистрации и там реализовать свое право на голос. Почему они этого не сделали, что этому помешало? Этот вопрос, по моему мнению, заслуживает особого внимания.
Исследуя его, я обнаружила, что немало организаций из общественного сектора уже давно начали бороться с "системой прописки". Но дело в том, что каждая из них пыталась решить проблему для своей целевой группы - людей, которые к ним обращались за помощью. Например, кто-то работал с ромской общиной, кто-то - с беженцами, лицами без гражданства и искателями прибежища. А за последние два года появилось еще и много организаций, которые защищают права переселенцев и жителей оккупированных территорий… Однако все эти общественные организации не объединялись, чтобы решать проблему регистрации совместно - не для узкого сегмента, а системно.
Одной из задач, которые на момент начала проекта я перед собой поставила, было именно объединить усилия инициативных людей и организаций на основе общих ценностей, а также предыдущих наработок. Как по мне, совместно решая эту системную проблему, мы можем решить и массу сопутствующих. Наш проект призван добиться этих изменений общими усилиями с государством.
- Казалось бы, очередной штамп в паспорте…
- А он ограничивает различные права более трети населения Украины. Как мы это поняли? В рамках нашего проекта мы охватываем такие категории населения, как граждане со статусом ВПЛ, жители оккупированных территорий, лица без гражданства, искатели прибежища и беженцы, иностранцы и внутренние мигранты.
Практически все их проблемы возникают из-за специфики системы регистрации. Прежде всего, это очень сложный бюрократический механизм, отдельные части которого действуют вопреки друг другу.
Отсутствие прозрачности в госорганах - еще одна ключевая проблема. Нет четкого алгоритма, понятных инструкций для человека, приходящего в госучреждение.
Правовые коллизии и отсутствие здоровой коммуникации между госучреждениями приводят к катастрофическим последствиям. Если возьмем два закона, например упомянутый "О свободе передвижения и свободном выборе местожительства в Украине" и Закон "Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещенных лиц", то быстро выясним, что соответствующие подзаконные акты не согласованы между собой, а кое-где даже противоречат друг другу. Как следствие - это банальное бюрократическое несогласование очень отрицательно сказывается на качестве жизни людей. На том, как люди могут или не могут реализовать свои права.
- О нарушении каких прав конкретно идет речь?
-Проще сказать, о каких не идет… Прописка ограничивает реализацию политических, трудовых, экономических, социальных прав. Человек везде сталкивается с преградами, связанными с местом регистрации, хотя статья 24 Конституции запрещает дискриминацию - по месту обитания в том числе.
О чем это говорит? О том, что в нашем обществе до сих пор действуют антиконституционные правила взаимодействия государства с человеком, двойные стандарты обслуживания граждан. Вряд ли сами госучреждения в курсе, что их дискриминационная деятельность противоречит Конституции. И я спрашиваю себя, как сделать так, чтобы стандарты обслуживания человека отвечали Конституции и международным конвенциям. При действующей системе это невозможно, поэтому ее нужно менять.
Наша система бюджетирования, когда закладываются средства на поликлиники, детсады, школы, другие социальные учреждения и пенсионные фонды, работает по старой системе - по факту: то есть сколько люди зарегистрировано в конкретной административной единице, на такую инфраструктуру, бюджет, ресурсы она может рассчитывать.
Однако внутримиграционная картина в стране изменилась, как только Украина декларировала ценность прав человека.
Таким образом возник дисбаланс: с одной стороны, у нас есть право на свободное передвижение, а с другой - система распределения ресурсов и бюджетирования осталась прежней.
И что получаем в результате? Госучреждения имеют неадекватное бюджетирование и неадекватно перераспределяют ресурсы. А граждане во время выборов на местах делают необъективный выбор в пользу человека, о деятельности которого они понятия не имеют, поскольку де-факто не живут в этой местности.
Что на самом деле выгодно государству? Должны быть адекватные, прозрачные данные о фактическом количестве жителей. Государственные органы просто обязаны это осознать ради того, чтобы в дальнейшем адекватно рассчитать нагрузку инфраструктурную и на социальный и административный сервис, а не воспринимать фактических жителей как инородное тело, которое мешает и которое нужно выжать. Такое отношение, например, вызвало возвращение многих переселенцев на временно неподконтрольные и оккупированные территории. Граждане не выдержали давления и отсутствия поддержки.
"Уже давно изменились
правила игры"
- По-вашему, как можно изменить систему регистрации в Украине?
-Эксперты, которых мы привлекаем в рамках нашего проекта, считают, что влияние регистрации на жизнь человека нужно минимизировать или свести к нулю. Потому что это такая гидра, которая за десятки лет проникла во все сферы администрирования государства, во все возможные сферы социальной связи. Поэтому, чтобы решить проблему, нужно отвязать социальные и административные услуги от факта регистрации. Это одно из предложенных решений.
Что такое регистрация в цивилизованном мире, где свобода передвижения человека - приоритетная ценность? По сути, это информация, благодаря которой государство просто знает, куда отправлять корреспонденцию своим гражданам.
А реализация прав может осуществляться по уведомительной или декларативной системе: когда человек реализует свои права там, где живет де-факто, где платит налоги и осуществляет коммунальные платежи. Человек должен быть полноценно интегрированной частью общины, а не инородным телом. Это должно стать приоритетом, который будет способствовать интегрированию переселенцев и национальных меньшинств в принимающих общинах.
- Как быстро государство может переориентироваться?
-Мы живем во время неограниченных возможностей информационных технологий, электронного интегрирования реестров и баз данных. Единственное, чего сейчас действительно не хватает, - это настоящей компетенции членов правительства и политической воли. Мы существуем в разных парадигмах восприятия "проблема–решение". Государство аргументирует, скорее, с позиции, почему это будет сложно, долго и почти невозможно. Хотя должно было бы заинтересованно посмотреть, какие нововведения возможны, какие ресурсы можно задействовать и кто является основным бенефициаром новых возможностей.
Ради справедливости скажу, что некоторые изменения все-таки происходят. Минюст делает конкретные шаги для облегчения судьбы жителей временно неподконтрольных и оккупированных территорий. Изменения касаются, например, оформления актов гражданского состояния, и это уже много значит. С другой стороны, с апреля вступила в силу норма Закона о децентрализации, которой был изменен субъект предоставления целого перечня (более 60) административных услуг, включая и регистрацию. Иными словами, теперь, вместо единого органа Государственной миграционной службы, полномочия имеют и органы местного самоуправления. То есть необходимая административная услуга стала более близкой и более доступной для человека как процедурно, так и географически. Также у нас появилось новое министерство - по вопросам временно оккупированных территорий и ВПЛ Украины. Чиновники, работающие в нем, существенно отличаются от других госслужащих по уровню как эмпатии к гражданам, так и прозрачности и ориентированности на конкретные результаты, которых от них ожидает общественный сектор. Для нас это имеет большое значение.
- Насколько государство готово к полномасштабным изменениям? Контролировать, управлять и использовать человеческие ресурсы очень удобно…
-К сожалению, преимущественно не готово. Все еще давят старые стереотипы, вроде "человек для государственной системы, а не система для человека". Нет понимания, что социальные услуги можно предоставлять с уважением, что относиться к человеку нужно не по принципу презумпции виновности, а из позиции доверия, прозрачности и уважения к его достоинству. Иначе не было бы у нас таких позорных государственных механизмов реализации контроля над населением, которые прописаны в печально известном постановлении Кабмина №637 (инициированном Минсоцполитики), когда человек должен доказывать, что он "настоящий" переселенец…
И все же я верю, что точка невозврата еще не пройдена. Реальные реформы в нашей стране все-таки происходят. И моя личная ответственность в этом - оставить прописку для истории.